經(jīng)過市城管局、糧食局、體育局和公用事業(yè)局長達半年多的試點,長沙市人民政府率先出臺《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》,并將現(xiàn)任的市政府領(lǐng)導和下屬的職能部門、直屬機關(guān)、派出機關(guān)、事業(yè)單位及區(qū)、縣(市)的80余名行政一把手,都列為“對行政問責對象”,從2003年8月15日起正式全面實施行政問責制。

　　《暫行辦法》規(guī)定,長沙市人民政府對現(xiàn)任市政府領(lǐng)導,市政府各職能部門、直屬機關(guān)、派出機關(guān)、直屬事業(yè)單位和各區(qū)、縣(市)政府行政主要負責人在所管轄的部門和工作范圍由于故意或者過失,不履行或者不正確履行法定職責,以致影響行政秩序和行政效率,貽誤行政工作,或者損害行政管理相對人的合法權(quán)益,給行政機關(guān)造成不良影響和后果的行為,進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究。

　　《暫行辦法》規(guī)定,對行政問責對象的問責,由市政府常務會議或市長、其他市政府領(lǐng)導根據(jù)上級或同級黨委、政府或人大常務委員會的要求,或公民、法人和其他組織的檢舉、控告、投訴、新聞媒體曝光、工作考核評估結(jié)果以及實際工作情況提出;經(jīng)市人民政府責成有關(guān)部門進行調(diào)查核實,提出事實依據(jù),由市人民政府進行責任追究。如行政問責的方式涉及有關(guān)規(guī)定和法定程序的,按有關(guān)規(guī)定和法定程序辦理。

　　《暫行辦法》規(guī)定,一旦行政人員工作出現(xiàn)失誤,或其主管的部門出現(xiàn)失職,長沙市人民政府將依據(jù)事件產(chǎn)生后果的大小,對行政人員實施七種不同的行政問責,即責令做出書面檢查;取消當年評優(yōu)評先資格;通報批評;誡勉;責令辭職;給予行政處分;法律法規(guī)規(guī)定的其他方式。并且,以上追究方式可以單獨適用或者合并適用。

　　《暫行辦法》還規(guī)定:市政府在作出行政問責處理決定之前,應當聽取行政問責當事人的陳述和申辯。問責處理應當制作書面決定送達當事人;處理決定應當說明錯誤事實、處理理由和依據(jù),并告知當事人依法享有的權(quán)利。行政問責當事人對問責人處理決定不服的,可以自收到處理決定起15日內(nèi)向市人民政府申請復核。在復核期間,行政問責處理決定不停止執(zhí)行;復核中發(fā)現(xiàn)處理錯誤,應當及時糾正。

　　[背景透視]

　　有學者曾言:“在中國當官是最少風險的。”[1]究其原因,主要是在很長一段時間內(nèi),我國并沒有一套完備的行政責任制度,其主要表現(xiàn)是職位分類制度不完善、不科學,行政官員的權(quán)力和責任不對等,尤其是責任主體不明確,責任歸屬不清晰,責任追究和責任處罰過程中非程序化和非理性的情感化現(xiàn)象比較嚴重,結(jié)果導致以下嚴重現(xiàn)象:

　　一是重權(quán)力輕責任。行政活動和行政過程主要表現(xiàn)為權(quán)力運作的單向運動模式,而行政責任僅僅是寫在文件上,或是掛在行政領(lǐng)導者的嘴邊上,一旦出現(xiàn)嚴重失誤,往往是輕描淡寫地作個檢討,或是抽象地分析客觀因素就過去了,很少有實質(zhì)性的追究和處罰,以至一些地方出現(xiàn)了一些“四拍”領(lǐng)導:一拍腦門子就上一個項目,當著領(lǐng)導拍胸脯山盟海誓能干好,出了問題拍大腿——“真沒想到”,然后拍屁股走人。

　　二是重態(tài)度輕處罰。傳統(tǒng)文化中就一直流行重教輕罰的觀念,體現(xiàn)出厚重的人情昧,反映在行政權(quán)力運行過程中,便是情感化的責任追究和處罰方式,即強調(diào)客觀原因多一些而強調(diào)主觀原因少一些;強調(diào)當事人的認錯態(tài)度重要一些而對其處罰的力度則要輕一些;注重抽象的批評多一些而真正的追究和具體的處罰要少一些,其結(jié)果當然是一些行政領(lǐng)導者發(fā)生重大失職行為時,每每都能大事化小、小事化了而終究平安無事,在一些地方和部門中,行政權(quán)力實際上處于無責任、無風險運行的狀態(tài)。
　三是重過錯處罰輕“無作為”處罰。由于行政責任未能與行政權(quán)力緊密地結(jié)合在一起,行政責任既不明了,也不確定,行政責任的追究只能退到最后的底線:過錯處罰。事實上,過去我們主要是靠監(jiān)察部門按行政法規(guī)對行政官員進行監(jiān)察處理,一般帶有法律法規(guī)的處罰性,犯有嚴重過錯才處理,而對“無作為”但不犯錯誤的行政官員則缺乏有效的約束力,“不求有功,但求無過”、“無過便是功”甚至成為很多人的“為官之道”。一些行政領(lǐng)導者隨心所欲,官僚主義、主觀主義和家長制作風盛行,給黨和國家造成重大損失也若無其事,甚至還趾高氣揚:而另一些人則不思進取,不求有功,但求無過,凡事隨大流,美其名曰人人負責,實際上無人負責,平平穩(wěn)穩(wěn)地工作,慢慢騰騰地升官。這兩種類型的“官”雖然“風格”迥然,但其感覺卻是殊途同歸:“中國的官好做!”這種現(xiàn)象早已為我國的老百姓“千夫所指”而不堪容忍,正在建設和完善的社會主義市場經(jīng)濟體制更是迫切要求盡快從根本上根除這一現(xiàn)象。正是在這種情況下,行政問責制相繼在長沙、南京、成都和山東等地出臺了。

　　[理論分析]

　　行政問責制突出了行政管理中行政權(quán)力與行政責任一致的原則。這是行政管理活動的一個基本規(guī)律。行政管理中行政權(quán)力與行政責任一致的原則主要體現(xiàn)在三個方面:(1)行政領(lǐng)導者的職責和其行政職位、行政職權(quán)是統(tǒng)一的。行政領(lǐng)導者要有行政職位,即行政領(lǐng)導者在國家行政領(lǐng)導機關(guān)中所處的法律地位和擔任的行政領(lǐng)導職務,這是行政領(lǐng)導行使職權(quán)、履行職責的前提。行政領(lǐng)導者要有行政職權(quán),即來自于行政職位的權(quán)力。它是由法律規(guī)定的權(quán)力。它是行政領(lǐng)導者履行職責的必要依據(jù)。行政領(lǐng)導者要履行行政領(lǐng)導職責。行政領(lǐng)導者在國家行政機關(guān)中處于一定的職位,具有一定的職權(quán),就要承擔國家委托的一定的工作任務,并對國家負有責任,這就是行政領(lǐng)導者的行政領(lǐng)導的職責。(2)行政責任和行政權(quán)力是對等的、平衡的。

　　責任和權(quán)力是行政組織中兩個基本概念。行政責任是指國家行政機關(guān)在行政管理活動中應承擔的義務及其后果。行政權(quán)力是指國家賦予行政機關(guān)履行義務和完成行政任務的權(quán)力。在設置行政組織時,既要明確規(guī)定每一管理層級及其職能部門的職責范圍,又要賦予其完成職責所應有的行政管理權(quán)力。責任和權(quán)力必須是對等的、平衡的,即一個行政組織所承擔的責任越大,其擁有的行政權(quán)力則應越大,如果有責無權(quán),或行政權(quán)力過小,行政人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性就會受到束縛,也不可能承擔起應有的責任;反之,只有權(quán)力而沒有責任,就會造成濫用權(quán)力,以權(quán)謀私,瞎指揮,產(chǎn)生官僚主義等現(xiàn)象,給國家行政管理帶來損害。(3)

　　履行行政領(lǐng)導職責,是行政領(lǐng)導者含義的實質(zhì)和核心。作為領(lǐng)導者,責任是第一位的,權(quán)力是第二位的。權(quán)力是盡責的手段,責任才是領(lǐng)導者的真正屬性。列寧指出:“管理的基本原則——一定的人對所管的一定工作完全負責。”[2](P554)行政領(lǐng)導者決不僅僅是掌權(quán)者、管人者,而首先是對自己的本職工作負責,忠實地履行自己的職責;以工作實績和貢獻來表明自己的責任心,表明自己對工作的勝任,否則就不是一個稱職的行政領(lǐng)導者。

　　行政問責制是政府實現(xiàn)其行政責任的一種自律或自我控制(admistrative self-regulation),即行政自律機制。所謂行政自律機制,是政府憑借自身的行政權(quán)力所建立起的一種內(nèi)部控制機制。從歷史上看,即使在簡單的政府體系之中,都存在著不同程度或形式的內(nèi)部約束的責任機制。在封建社會,也有“國王不能為非”(The King Can Do No Wrong)的普通法原則?，F(xiàn)代政府發(fā)展的一個共同特征便是其內(nèi)部控制機制比較發(fā)達、比較完備。這種內(nèi)部的控制機制,是維護政府體系賴以存在和發(fā)展的最低條件之一,它與政府其他負責控制機制(立法或司法控制)相比,具有一定優(yōu)勢,即監(jiān)控的廣泛性,它貫穿于政府行政活動的全過程。監(jiān)控的全面性,它覆蓋所有的行政行為;監(jiān)控的及時性和靈活性,政府對其自身的違法行為和不當行為發(fā)覺最快,反映最迅速、直接;監(jiān)控的經(jīng)濟性,政府所承擔的監(jiān)控成本較小[3]。應該說,行政問責制是一種與我國國情相適應的政府行政自律機制。它將在實現(xiàn)政府行政責任方面起到積極而有效的作用。

　　行政問責制的實質(zhì)在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權(quán)力”,這是對行政責任的科學界定。為官就要做事。做什么事?怎樣做事?我們比較習慣的思維方式是“做好事,做更多的事”。這顯然是一種帶有濃厚的理想主義色彩的價值追求。從表面看,由此而形成的行政責任似乎無比的大,而實際上這種行政責任往往會因為大得無人能夠承擔而變得事實上很小,也會因為模糊不清而變得實際上的極不確定,還會因為太神圣而變得華而不實、形同虛設。行政問責制是另一種思維方式,它的回答是“做應該做的事,不要做壞事”。這種價值追求看起來定位很低,但卻是科學的。首先,從職位分類制度來看,它的本質(zhì)就在于要求處于不同層次、不同崗位上的行政官員“做應該做的事,不做壞事”,只要這樣,整個行政系統(tǒng)才能發(fā)揮它的整體功能,完成其組織任務;其次,從活動行為的可控性來看,“做好事、做更多的事”屬“無限可加”模型,變數(shù)很大,從管理學的角度來看,既缺乏可控性,也沒有可操作性。而“做應該做的事,不做壞事”則屬“無加減”模型,變數(shù)很小,可控性和可操作性都很強,孰優(yōu)孰劣,不僅明了,而且十分確定。以此作為價值追求的定位,我們才能對整個行政活動和行政過程實行有效的科學管理。我們當然要追求卓越,但我們也只能理性地選擇這樣一種制度安排:先堅守住“做應該做的事,不做壞事”的底線,再向“做好事,做更多的事”遞進。

　　行政問責制將著力強化“無功便是過”的新的為官之道。傳統(tǒng)的行政體制為何效率低下?主要有兩個方面的原因。從客觀上看,主要是傳統(tǒng)的行政體制缺乏真正的競爭機制,行政官員在工作中的能力和水平的競爭很難得到制度性的支持和肯定,其差異也很難體現(xiàn)出來,你好我也好,一團和氣,行政體制對行政官員的約束只能向消極的方面傾斜,注重和強調(diào)過錯處罰,久而久之,便形成了“無過便是功”的制度導向;從主觀上看,主要是很多行政官員消極地把“無為”作為自己的為官之道,信奉“木秀于林,風必摧之;堆出于岸,流必湍之;行高于人,眾必非之”的傳統(tǒng)觀念,因循守舊,得過且過,不求有功,但求無過,凡事不是往前沖,而是環(huán)顧左右,只求穩(wěn)妥,安生立命。作為我國干部制度改革和行政體制建設的一項重大舉措,行政問責制的實施將從根本上迅速矯正這種被扭曲的“為官之道”,重構(gòu)行政官員健康的“功過觀”。行政問責制強調(diào)了權(quán)力與責任的對等性和不可分離性,強調(diào)了崗位職責作為約束、考核行政官員之標準的至上性和絕對性,并突出了主要領(lǐng)導干部的問責責任,以促使他們按照行政管理權(quán)限,層層實行問責制。行政問責制清清楚楚告訴了各級領(lǐng)導干部:為官就要做事,做事就要負責。行政官員不僅要克制自己不濫用權(quán)力,還必須清清楚楚地知道所肩負的重任,在工作中行動迅速,措施果斷,盡職盡責。否則將立刻面臨撤職罷官。無功便是過,“無作為”者必須下崗。隨著問責制成為一個制度化、經(jīng)?；目己顺绦?必將大大拉近市民與政府之間的距離,大大提升政府形象,加快推進塑造出一個高效政府、誠信政府和責任政府。

　　參考文獻:

　　[1]　郭道輝·政治責任與責任政治[J]·學習,1995,(7)·

　　[2]　列寧全集(第36卷)[M]·北京:人民出版社,1985·

　　[3]　張成福·責任政府論[J]·中國人民大學學報,2000,(2)·

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