一、社會保障法制化建設(shè)的意義

　　1.現(xiàn)實基礎(chǔ)

　　從世界范圍來看現(xiàn)代意義上的社會保障是現(xiàn)代國家為解除或預(yù)防貧困以及某些經(jīng)濟和社會災(zāi)害對社會成員造成的威脅,維護人格尊嚴,通過立法和一系列措施,為社會成員基本生活的安全提供保護。社會保障對政府而言是社會的安全網(wǎng)、穩(wěn)定器,是解決一定社會問題的一種手段。社會保障法制化建設(shè)是通過立法的行為把這種保障功能上升到法律地位,以法律的權(quán)威保障人與人之間相互幫助的穩(wěn)定性和持續(xù)性,有利于維護和改善被保障對象的經(jīng)濟生活條件,保護勞動力資源,維護和安定社會秩序和經(jīng)濟秩序,從而維護和鞏固社會穩(wěn)定和國家的長治久安。

　　我國正處在轉(zhuǎn)型時期,面對著人口老齡化帶來的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會服務(wù)等問題,以及就業(yè)方式日益多樣化、城鎮(zhèn)化進程加速給社會保障制度帶來的新問題。因此完善社會保障法律,是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、構(gòu)建社會主義和諧社會和全面建設(shè)小康社會的必然要求。十六屆六中全會明確提出,到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。黨的十七大再次重申“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,保障人民基本生活”。隨著這一目標的迫近,各種社會保障制度依次建立和鋪開,一些問題亦逐漸浮出水面,亟待從立法層面加以破解。

　　2.法理基礎(chǔ)

　　社會保障權(quán)是現(xiàn)代社會中的一項基本人權(quán),已經(jīng)得到國際社會的普遍認可。1948年《世界人權(quán)宣言》明確規(guī)定:“所有公民,作為社會成員之一,都享有社會保障權(quán)”,第25條第1款規(guī)定:“人人有權(quán)享受其本人及其家屬所需的生活水平,舉凡衣、食、住、醫(yī)療及必要的社會服務(wù)均包括在內(nèi),于失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時,有權(quán)享受保障。”1966年《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》第9條規(guī)定,本公約締約各國承認人人有權(quán)享受社會保障,包括社會保險。該公約第2條第1款規(guī)定,締約國應(yīng)采取步驟以便用一切適當方法逐漸達到公約權(quán)利的充分實現(xiàn)。

　　現(xiàn)代社會保障制度的建立是對公民社會保障權(quán)的確認,是為保障社會成員的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件。因此,國家有責任去建立完善各項社會保障制度,有義務(wù)去保證公民社會保障權(quán)的逐步實現(xiàn)。2004年十屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》第23條規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”,第24條規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。這兩條修正案的增加,標志著我國公民社會保障權(quán)有了憲法基礎(chǔ)。《國家人權(quán)行動計劃(2009━2010年)》中再次強調(diào),國家將采取積極有效的措施,完善和落實基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險制度和社會救助制度,提高社會保障水平。

　　二、我國社會保障法律發(fā)展的現(xiàn)狀

　　我國社會保障立法始于20世紀50年代初期,1951年我國頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》,建立了計劃經(jīng)濟時期的職工社會保險制度。改革開放以來,為了與市場經(jīng)濟秩序相適應(yīng),圍繞社會保障改革實踐立法也隨之發(fā)展起來。在社會保險、社會福利、社會救濟和社會優(yōu)撫各領(lǐng)域均出臺了相關(guān)法規(guī)或政策,基本確立了我國社會保障法律體系的框架。

　　社會保險方面,勞動部出臺了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》(1994年),國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(1997年)、《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》(1998年)、《失業(yè)保險條例》(1999年)、《工傷保險條例》(2003年)等。
　社會救濟方面,先后頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(1994年)、《城市居民最低生活保障條例》(1999年)、《城市生活無著落流浪乞討人員救助管理辦法》(2003年)等,其中尤其是《城市居民最低生活保障條例》的頒布,標志著我國城市最低生活保障制度已經(jīng)進入了一個全新的發(fā)展階段。

　　社會福利方面,我國目前尚未制定出專門的法律法規(guī),有關(guān)的內(nèi)容只是體現(xiàn)在相關(guān)的法律之中,主要有《中華人民共和國義務(wù)教育法》(1986年)、《中華人民共和國殘疾人保障法》(1990年)、《中華人民共和國未成年人保護法》(1991年)、《中華人民共和國婦女權(quán)益保護法》(1992年)、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》(1993年)等。社會優(yōu)撫方面,主要立法有《中華人民共和國兵役法》(1984年)、《退伍義務(wù)兵安置條例》(1987年)、《軍人撫恤優(yōu)待條例》(1988年)等。雖然取得了一定的成績,但是還存在許多的不足:

　　1.立法滯后

　　2004年9月我國政府首次發(fā)表了《中國社會保障狀況和政策》白皮書,指出中國社會保障體系框架已基本形成,但從總體看社會保障立法進程明顯滯后于社會保障實踐。一方面,社會保障制度各部分立法不平衡,作為核心的《社會保險法》已經(jīng)進入立法程序,社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫等方面還沒有核心法律出臺。另一方面,立法層次低,缺乏權(quán)威性。我國沒有一部專門用于調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律,而且有關(guān)社會保障的單行法規(guī),幾乎都是由國務(wù)院或各部委制度的行政法規(guī)、部門規(guī)章或政策性文件,以及地方性法規(guī)。這顯然與社會保障法律所要承擔的責任和在社會法律體系中的地位不相稱,說明我國社會保障立法還剛剛起步。

　　2.結(jié)構(gòu)二元

　　城鄉(xiāng)二元體制也體現(xiàn)在我國的社會保障立法上。目前我國的社會保險、社會救助等有關(guān)規(guī)定并不是對每一個公民平等地適用,而是附加了“企業(yè)職工”或“城市居民”等前提條件,其結(jié)果導(dǎo)致了社會保障的覆蓋面小,保障程度差。

　　世界上發(fā)達國家的保障范圍都很廣泛,而在我國真正能享受到較全面的社會保障的人只是國家機關(guān)工作人員、國有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工,許多三資企業(yè)、私營企業(yè)、個體經(jīng)營者和勞動者,特別是占我國人口大多數(shù)的農(nóng)民并沒有參加。我國農(nóng)村社會保障體系很不健全,大部分農(nóng)村的社會保障停留在社會救濟的層面上,主要是五保戶、領(lǐng)取部分養(yǎng)老金和優(yōu)撫救濟金者。即使農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障也只是在小范圍內(nèi)實施,沒有普遍推行。此外,在農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的過程中,一部分農(nóng)民處于社會保障的“真空地帶”。

　　3.內(nèi)容缺失

　　從立法規(guī)范看,條文過于粗疏,法律適用困難。社會保障立法沿用了我國以往立法宜粗不宜細的思路,法條簡約,對許多問題的規(guī)定不十分明確,特別是通常缺乏對制裁的規(guī)定,使得社會保障制度實施過程中存在的違法行為得不到有效的打擊,公民的社會保障權(quán)利受到侵犯得不到司法救濟。雖然針對社會保險費征繳困難等問題,我國先后頒布了《社會保險征繳暫行條例》(1999年)、《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》(2001年)、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》(2001年),但是仍然驚爆了上海“社保基金案”。2006年9月,勞動和社會保障部發(fā)出《關(guān)于進一步加強社會保險基金管理監(jiān)督工作的通知》,要求各省(自治區(qū)、直轄市)建立健全社會保障監(jiān)督委員會的工作制度,強化社會保險基金收支管理,禁止違規(guī)投資經(jīng)營。

　　三、完善我國社會保障法律的建議

　　2001年3月9日,第九屆全國人大四次會議《全國人大常委會工作報告》中對法律部門的劃分,將社會法定格在與民商法、經(jīng)濟法并列的地位,將社會法確定為一個法律部門,并將社會法界定為“調(diào)整勞動關(guān)系、社會保障和社會福利關(guān)系的法律”,這對于我國社會保障法律建設(shè)起到推動作用。

　　1.確立立法原則

　　(1)普遍性與區(qū)別性相結(jié)合原則。社會保障權(quán)是人人應(yīng)當享有的一種基本權(quán)利,其權(quán)利主體具有普遍性的特征,每個人都應(yīng)普遍地、無例外地得到基本生活保障。目前我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平與發(fā)達國家相比還存在著較大差距,而社會保障的實施需要強大的物質(zhì)基礎(chǔ),因而普遍性原則的實現(xiàn)仍需要一個逐步的過程。英國著名學(xué)者貝弗里奇早在1942年就已經(jīng)提出了“全面和普遍原則”、“區(qū)別對待原則”,并分別指出前者是指社會保障覆蓋對象是全體國民,后者則是要求根據(jù)不同的社會成員,制定不同的社會保障標準。
(2)公平與效率相結(jié)合原則。社會保障的基本方式就是對國民收入的再分配,其主導(dǎo)的原則是追求公平。社會救濟、社會優(yōu)撫和部分社會福利事業(yè)主要體現(xiàn)公平,由政府供給和組織,符合條件者可以無償享受。社會保險與社會保障其他項目相比具有明顯的效率體現(xiàn),這主要表現(xiàn)在大部分項目實行國家、企業(yè)、個人三方負擔費用,做到既保障職工的基本生活,又與個人繳費多少掛鉤,以個人賬戶形式體現(xiàn)勞動貢獻,繳費不同的勞動者在保障水平上的有適當差別,正是效率與公平的結(jié)合。

　　(3)國情特點與國際標準相統(tǒng)一原則。國外的發(fā)展經(jīng)驗為我們提供了啟示,在立法當中必須考慮到基本國情,對社會保障項目設(shè)置不能過多,標準不能過高。保障水平必須與現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),并且隨經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而提高。同時也要考慮到社會保障標準國際化、普遍化的趨勢。世界貿(mào)易組織要求各成員國有成熟的市場經(jīng)濟體系,而成熟的市場經(jīng)濟體系需要以健全的社會保障體系作為基本條件。1952年國際勞工組織簽署的《社會保障最低標準公約》中的社會保障國際標準就為各國普遍認同。

　　2.選擇立法體例

　　社會保障法律的立法體例主要有兩種方式:一種是以德國為代表的分散式立法體例;一種是以美國為代表的綜合式立法體例。如德國1883年制定《勞工疾病保險法》,1884年制定《勞工傷害保險法》,1889年制定《殘廢和老年保險法》,以上三項立法于1911年合并為《帝國保險法》,成為一個完整的保險法規(guī)。這種立法體例靈活性大,能夠迅速做出反應(yīng)滿足社會的需要,但是由于沒有一部總攬全局的基本法,容易造成社會保障各法律之間的矛盾和沖突。1935年,美國的《社會保障法》,是第一個由聯(lián)邦政府承擔義務(wù)以解決老年和失業(yè)問題為主體的社會保障立法,也是世界上第一部集社會保險、社會福利、社會救濟等內(nèi)容于一身的社會保障立法。這種體例有助于整個法律體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,但也應(yīng)該看到由于其立法要求過高,只能在條件比較成熟的時候才能采用。

　　從目前我國實際來看,先立一部社會保障法典,包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫等內(nèi)容廣泛而又體系龐大的法律是非常困難的。大法覆蓋面太寬,各個方面條件都不同,可采取先立子法,待條件成熟時再立大法。

　　我國《社會保險法(草案)》已經(jīng)進入二審,今后再逐步制定《社會救濟法》、《社會福利法》、《社會優(yōu)撫法》等單行法以及相關(guān)的配套法如《社保基金法》等,最終形成以社會保障基本法為主干,以社會保障法單行法為具體體現(xiàn)的完整、統(tǒng)一的多層次社會保障法體系。

　　3.完善救濟途徑

　　從社會保障權(quán)最終實現(xiàn)的角度來看,司法救濟是社會保障權(quán)最為有效和最終的保障方式,立法機關(guān)在制定法律時應(yīng)優(yōu)先考慮司法救濟方式,樹立“權(quán)利依賴救濟”的理念,最大程度的保證社會保障權(quán)在法律上的實現(xiàn),并進一步細化,增強法律的可操作性。社會保障法律救濟的核心內(nèi)容,包括憲法訴訟、行政訴訟、民事訴訟三個方面,我國目前沒有確立憲法訴訟機制,因此,社會保障權(quán)的司法救濟機制只包括行政救濟和民事救濟兩方面。

　　《社會保險法(草案)》第八十八條規(guī)定,“用人單位或者個人認為社會保險費征收機構(gòu)的行為侵害自己合法權(quán)益的,可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”,“個人與所在用人單位發(fā)生社會保險爭議的,可以依法申請仲裁、提起訴訟”。以立法的形式確認了司法救濟的途徑,與此相適應(yīng)可以考慮修訂《行政訴訟法》,擴大行政訴訟的受案范圍。

　　在第11條第1款第6項僅規(guī)定,公民“認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金”向人民法院提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,范圍過窄,應(yīng)將所有行政機關(guān)未依法向公民授予社會保障利益的行政行為都納入行政訴訟的受案范圍,使其接受司法審查。

　　社會的協(xié)調(diào)發(fā)展需要有完善的社會保障法律體系支持。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明,現(xiàn)代社會保障制度是由國家強制實施的,離不開法律的支持。社會保障法是我國法律體系中的獨立法律部門,其重要性毋庸置疑,因此要加快我國社會保障法律建設(shè)的進程,有效減少社會保障各項制度在實施過程中的沖突,促進社會和諧發(fā)展。

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