代建制是工程項目管理全面發(fā)展的重要商機
中國國際工程咨詢公司　郭建強
本文結(jié)合國內(nèi)代建制的試點經(jīng)驗，論述實施代建制的意義和作用，展望我國委托代建市場的發(fā)展趨勢和商機，探討如何打造具有競爭力的工程項目代建企業(yè)。
“代建制”是對我國政府投資的公益性建設(shè)項目管理模式進行市場化改革的重要舉措。“代建制”含有“代建”和“制度”兩重含義：“代建”是指投資人將建設(shè)項目委托給專業(yè)化工程項目管理公司代為建設(shè)直至交付使用（即建設(shè)項目總承包）；“制”是制度，規(guī)定在政府投資的公益性建設(shè)項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包，但我國的“代建制”中還包括了制度的內(nèi)涵，是結(jié)合國情的一項政府管理創(chuàng)新。
從法律環(huán)境上看，我國的合同法、招投標法等已為實施代建制提供了法律依據(jù)。金融體制的改革對政府投資項目實施代建制影響很小。政府的投資領(lǐng)域已界定清晰。近年來國內(nèi)代建制項目試點已取得了成功經(jīng)驗。因此，在政府投資的建設(shè)項目中實行代建制的體積和時機已經(jīng)成熟，2004年將進入一個高速發(fā)展階段。
國內(nèi)推行“代建制”的重要意義
如何保證實行國際建設(shè)項目的投資目標？如何遵循市場規(guī)律？如何提供市場配置規(guī)律？如何改革政府規(guī)律投資項目的職能？如何落實對政府投資項目的監(jiān)管？這些都是我國投資體制改革長期以來不斷探索的主題。多年來國家實施了多項改革措施，如：撥改貸、項目審計、后評價、項目法人責任制、施工監(jiān)理、稽查制度等，但這些多屬于行政性措施。然而，即將全面推行的代建制將真正形成依靠市場配置資源、遵循市場規(guī)則、輔之行政手段的市場化政府建設(shè)項目的管理體系。
下面結(jié)合國內(nèi)的試點經(jīng)驗，論述代建制對政府投資項目管理的現(xiàn)實意義及其強大的市場生命力。
　　1、外購服務，使政府的項目管理向市場化轉(zhuǎn)變
多年來，在我國政府投資的公益性建設(shè)項目中，一直采用的是在投資方、使用方和審計建造商之間，由使用單位設(shè)立一個臨時機構(gòu)（籌建處、項目建設(shè)指揮部等）來管理建設(shè)項目。這種體制的最大缺點是：隨著項目通過各項審批后，設(shè)計和建造商就只對使用人負責了，政府投資人對項目實施過程的監(jiān)管被明顯弱化，導致超標準、超規(guī)模、超預算、拖工期成為常見的現(xiàn)象。因為這“三超一拖”符合使用人的利益，也符合設(shè)計和建造人的利益，損害的卻是政府投資人的利益，浪費掉的是納稅人的錢。
實施代建制通過市場招標選擇項目代建人，即：政府投資人從市場采購項目管理服務資源。由代建人在項目整個建設(shè)過程中提供專業(yè)化的項目管理服務，對投資人負責，充電相應的法律責任、并獲得合理的經(jīng)濟收入（代建服務費）。這種體制既落實了政府投資人對項目監(jiān)管的深度和力度，又使政府對建設(shè)項目的管理真正向市場化和目標化管理轉(zhuǎn)變。例如，上海一個代建制試點項目的經(jīng)驗。
項目名稱：上海市公安局收教收治綜合基地建設(shè)項目
委托方（政府投資人）：上海市計委
受委托方（代建人）：上海投資咨詢公司
項目使用單位：上海市公安局
代建概況：上海投資咨詢公司與上海市公安局監(jiān)管處共同組建了項目籌建處?；I建處主任為項目建設(shè)期法人代表，由咨詢公司派員擔任。使用單位派員擔任副主任。咨詢公司向籌建處派出了工程、建筑、設(shè)備、造價、基建和財務等10名高中級技術(shù)職稱的管理人員。市公安局派出熟悉收容監(jiān)管的干警參加籌建處工作?；I建處的主要責任是：
　　※籌建處與政府簽訂建設(shè)投資包干協(xié)議，不得擴大規(guī)模和提高建設(shè)標準。
※籌建處對使用單位負責，保證滿足使用單位的合理要求。
※遵守國家和地方政府的法規(guī)政策，按規(guī)定的建設(shè)程序進行工程建設(shè)。負責招標發(fā)包和各類合同的管理。建立完善的內(nèi)部和對外信息管理系統(tǒng)。定期向政府部門報告工作，接受政府部門的監(jiān)督。
※在籌建處建立了一套完整的辦公例會、統(tǒng)計報表、費用報銷、工程款撥付、財會、招標發(fā)包、合同管理、廉正規(guī)定等一系列制度，規(guī)范各方人員的職業(yè)行為。
籌建處在指定的銀行設(shè)立專向基建帳戶，市財政局按概預算計劃將建設(shè)資金撥入指定帳戶。建設(shè)資金?？顚Ｓ茫邮苁杏嬑褪胸斦值膶彶楹捅O(jiān)督。
上海投資咨詢公司總結(jié)的主要經(jīng)驗有：
（1）根據(jù)委托代建合同的要求，籌建處自覺按照批準規(guī)模和標準進行項目建設(shè)，嚴格控制建設(shè)成本。如果由建設(shè)單位自行控制投資，較難避免隨意改動、提高建設(shè)標準，導致突破投資。其中關(guān)鍵是要理順利益機制。
（2）咨詢公司必須主動依靠和尊重使用單位的意見，虛心聽取他們的合理要求，并在項目實施中給予實現(xiàn)。有了最終用戶在使用方面的專業(yè)指導和工作支持，才能保證項目建設(shè)成果滿足使用者的實際需要。
（3）上海市計委充分發(fā)揮了咨詢公司專業(yè)技術(shù)力量和積累的工程經(jīng)驗，為業(yè)主把好技術(shù)關(guān)、造價關(guān)和各類采購的質(zhì)量關(guān)。定期向上海市計委匯報項目進展情況，使投資人對項目的監(jiān)督真正落實到了項目建設(shè)過程之中。
2.依托代建服務，提高政府投資項目的管理水平
通過充分發(fā)揮代建企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢和積累的工程經(jīng)驗，可切實保證對工程質(zhì)量、進度和成本的有效控制。例如，代建企業(yè)可以通過優(yōu)化建設(shè)方案，控制建設(shè)成本；可以按照規(guī)范的招標程序，選擇優(yōu)秀的施工隊伍和技術(shù)設(shè)備供應商；可以準確核定工程量和工程進度，避免高估冒領(lǐng)建設(shè)資金；可以有效地減少工程分險所組成的各種損失。根據(jù)代建合同，代建企業(yè)有責任隨時向投資人報告項目的進度、質(zhì)量和成本（TQC）的進展情況，是政府投資人始終心中有數(shù)、將及時有效。對政府投資人來說，委托代建是真正把政府投資人對項目的監(jiān)控溶入建設(shè)工程中，同時政府又從具體的工程管理工作中解脫出來，把精力集中到目標性監(jiān)控和規(guī)范市場規(guī)則的本職工作之中。例如，在北京回龍觀醫(yī)院擴建項目的代建制試點中，北京高效房地產(chǎn)開放公司（代建企業(yè)）總結(jié)了很好的經(jīng)驗，簡單介紹如下：
代建制試點項目：北京回龍觀醫(yī)院病房樓
委托方（政府投資人）：北京市發(fā)展改革委員會
受委托方（代建人）：北京高校房地產(chǎn)開放公司
項目的使用單位：北京市回龍觀醫(yī)院
北京高校房地產(chǎn)開放公司總結(jié)的試點經(jīng)驗是：作為委托代建合同中的乙方，是要承擔法律責任的。乙方必須按照委托合同要求，嚴格控制項目的建設(shè)成本、質(zhì)量和工期，保證建設(shè)資金?？顚Ｓ?，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督審查。這就使整個工程的建設(shè)資金、工期進度、工程質(zhì)量都處于可控狀態(tài)。例如：為使回龍觀醫(yī)院擴建項目的投資始終控制在預算范圍內(nèi)，北京高校房地產(chǎn)開發(fā)公司合理調(diào)整了設(shè)計和施工方案，消化了漲出的400萬元工程建筑費，得到了北京市發(fā)展改革委員會、衛(wèi)生局和回龍觀醫(yī)院的充分肯定。
3、遵循市場規(guī)則規(guī)范政府的投資行為
招標、合同都是市場規(guī)則，受法律保護，約束合同雙方。在市場體系中，政府投資人也要根據(jù)委托合同來履行自己的職責，規(guī)范政府自身投資行為，遵循市場規(guī)則，接受市場監(jiān)督。代建制可有效地防御建設(shè)項目中的暗箱操作和腐敗交易。
例如：廈門市從1993年開始，針對市財政性投資建設(shè)項目管理中“建設(shè)、監(jiān)管、使用”混為一體的弊端，導致項目難以依法建設(shè)，建設(shè)管理水平低下和貪污腐敗等問題，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業(yè)公司實施項目建設(shè)，對政府投資人負責，取得了良好成效。湖南、貴州、福建等地在代建制改革方案中，都認為代建制可抑制建設(shè)項目中的腐敗行為。
4、積累項目管理經(jīng)驗，通過建設(shè)項目的管理水平
專業(yè)化的工程項目管理企業(yè)能夠主動積累工程經(jīng)驗和教訓，并使繼后的其他項目受益。而臨時籌建機構(gòu)很難做到。代建企業(yè)積累的知識、技能、經(jīng)驗和教訓對投資人來說十分寶貴，使業(yè)主既可以獲得專業(yè)化的項目管理能力，又可規(guī)避很多常見的風險損失。
5、加速我國工程項目管理與國際接軌
為滿足業(yè)主對項目代建服務的客觀需求，項目代建服務必須對實現(xiàn)項目建設(shè)的整體目標負責，必須貫穿于項目建設(shè)的全過程，而不是只承擔其中一部分貫穿或某個階段的管理。因此，項目代建服務必然要涵蓋美國PMI對項目管理所確定的九類知識領(lǐng)域和五個聯(lián)動工程過程。這將從根本上推動我國過程建設(shè)項目的管理從分段交接、總責模糊、管理水平低下的現(xiàn)狀向全過程建設(shè)項目管理轉(zhuǎn)變，加速與國際水平接軌。
新興的市場，巨大的商機
政府投資人通過市場招標、采購專業(yè)化的項目管理服務，與其他社會投資人采購管理服務的市場行為一樣。推行代建制將在我國投資市場形成相當規(guī)模的項目委托需求，專業(yè)化的項目管理服務企業(yè)亦會應運而生，形成一個新興的供需市場，蘊含著巨大商機和發(fā)展?jié)摿Α?
1、2004年國內(nèi)代建制的發(fā)展趨勢
近些年來，國內(nèi)代建制試點經(jīng)驗已日趨成熟。表1集中了9項標志性信息，預示著2004年國內(nèi)代建制的發(fā)展趨勢。
2、代建市場的容量及其擴張趨勢
在全國推廣代建制的初期，政府委托代建的項目大多數(shù)會集中在社會公益性建設(shè)項目。市場需求主要來源于政府投資人或以政府投資人為主的投資合伙人。由于國家把委托代建作為一項制度性改革措施，所以市場需求的上升速度會很快，在近兩三年內(nèi)會形成相當大的市場容量。粗略估算如下：
1999~2002年，國家對社會公益性建設(shè)項目投資諑年大幅度增加,見表2。參考建設(shè)部對廈門市代建制試點項目代建費占項目總投資的平均比例，以及2002年國家對公益事業(yè)的基本建設(shè)投資總額，可以粗略估算出2004年全國公益性建設(shè)項目的代建市場容量約為140億元。
隨著我國投資主體多元化的發(fā)展，委托代建的市場范圍還會逐步擴大到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以及社會投資合伙人的工程建設(shè)項目之中。例如：上海已在“十五”期間利用國內(nèi)各種資金，形成多元化投資主體，建設(shè)上海周邊的高速公路，已經(jīng)將代建制試點拓展到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，標志著重要的擴張趨勢。簡要介紹如下：
上海“十五”期間預計建成650公里高速公路網(wǎng)。自2000年上海正式向境外投資人開放高速公路投資領(lǐng)域以來，已完成了11個項目的招商，涉及總投資268億元，協(xié)議引進社會資金約210億元，其中民營企業(yè)與國有企業(yè)的投入資金各占一半，形成了多元化的投資主體。雖然這些投資人熟悉融資和投資管理，但普遍對管理工程建設(shè)項目心中無底，因此委托上海市政工程建設(shè)發(fā)展有限公司承擔全過程項目代建。該公司為社會各方投資人提供了項目決策；在項目實施階段，又根據(jù)業(yè)主的委托對項目進行建設(shè)管理。目前，上海所有采用社會化招商的高速公路項目都實行了代建制，大大提高了高速公路項目的建設(shè)管理水平和投資效益。上海的發(fā)展表明：多元化投資主體也有項目委托代建的實際需要。
３、抓住商機才能進入市場
政府投資項目的委托代建是一個潛力巨大、趨于規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展的項目公路服務市場，并可帶動社會多元化投資主體對委托代建的需求。這些需求為項目公路咨詢企業(yè)提供了難得的商機和發(fā)展空間。
商機也是挑戰(zhàn)，。因為政府投資人（業(yè)主）需要代建企業(yè)提供全過程項目管理服務，但目前我國具備這種服務能力的過程介紹項目管理企業(yè)很小，可以說是鳳毛麟角。但是，企業(yè)可以通過優(yōu)勢互補、緊密合作、聯(lián)合投標為業(yè)主提供全過程管理服務。采用聯(lián)合互補造成的
代建人可以滿足市場需求，又有利企業(yè)向全過程項目管理服務拓展能力。對國內(nèi)大型工程咨詢企業(yè)來說，需要盡快具備全過程項目管理服務的能力，而不是單純提供項目前期階段的咨詢服務，或單純提供施工階段的工程監(jiān)理?？傊?，面對委托代建的市場需求，工程項目咨詢服務企業(yè)各有自身的長處和短處，只有抓住商機的開拓者才能在市場競爭中獲得持續(xù)發(fā)展的競爭力。
打造具有競爭力的工程項目代建企業(yè)
承擔代建項目的企業(yè)需要提供全過程項目管理服務，這是業(yè)主的需求。國外的項目管理咨詢企業(yè)通常在某些產(chǎn)業(yè)具備這樣的能力我們先瀏覽一家美國項目管理顧問公司－美國波肯國際顧問公司（Boyken International USA）的縮影：Boyken是一個國際化的工程顧問公司，在交通運輸、文教設(shè)施、政府設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的介紹項目領(lǐng)域為業(yè)主提供全過程項目管理服務，其中包括戰(zhàn)略策劃、可行性研究、估算預算、施工管理和竣工驗收。該估算近期完成的和正在進行的典型項目有：
英國倫敦希思羅國際機場擴建工程（投資規(guī)模33億美元）。Boyken是項目建造總負責方（the role of Ex-ecutive Constructor），具體負責項目控制規(guī)則，目前該項目處于計劃和初步設(shè)計階段。
美國佐治亞理工學院環(huán)境科學技術(shù)中心（投資規(guī)模4500美元）。Boyken負責項目計劃、預算審查和項目管理工作（項目總承包）。該項目在2002年7月完工。
美國Douglasville的會議+飯店中心（投資規(guī)模3210萬美元）。其中會議中心屬政府所有，飯店屬開發(fā)商所有。Boyken作為業(yè)主委托的項目代理人（owner’s representative）,為業(yè)主提供全程項目管理服務。該項目設(shè)計已完成，目前尚未開工。
國內(nèi)項目管理咨詢企業(yè)缺乏哪些能力
對目前的現(xiàn)狀進行總體比較如表3所示?！?
從表3中的比較可見：國內(nèi)企業(yè)具有某些階段的項目管理能力，但沒有構(gòu)成項目全過程管理所需的服務能力，在項目融資和構(gòu)成保險方面基本上是我國的金融體制改革尚處于初期發(fā)展階段。但是，隨著國際金融體制改革的不斷深化，向WTO承諾開放服務貿(mào)易市場的時間表以及業(yè)主對多元融資的實際需求，項目融資和工程保險方面的咨詢服務將很快成為業(yè)主的基本需求。例如：2003年10月，北京市已對投標奧運場館建設(shè)的項目法人明確提出了融資的要求：要求中標的項目法人負責項目的融資、設(shè)計、建設(shè)和運營。因此，國內(nèi)項目管理咨詢企業(yè)應早做準備。
根據(jù)市場目標配置資源，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)
委托代建應當是項目管理咨詢企業(yè)的一個重要市場目標。主要原因是：
（1）政府委托代建的市場容量很大，穩(wěn)定性和規(guī)范性程度高。
（2）具備全過程項目管理咨詢服務能力的企業(yè)才是建設(shè)項目管理咨詢市場中的主力軍。
企業(yè)資源應當根據(jù)市場目標進行配置。企業(yè)組織結(jié)構(gòu)應當為所配置資源向確定目標高效轉(zhuǎn)化而服務。中小型工程咨詢企業(yè)可采用優(yōu)勢互補、聯(lián)合投標的方式進入委托代建市場。這些企業(yè)一般是特長突出、組織靈活，但資源十分有限。它們把自身的特長打造精良，通過聯(lián)合體中的相互依賴和密切協(xié)作，形成整體競爭能力。其中，能力配套、項目管理服務的質(zhì)量和協(xié)作效率應當是聯(lián)合體中資源配置和組織結(jié)構(gòu)中考慮的三項首要問題。
大型工程咨詢企業(yè)則應注重能力的拓展，形成全過程項目管理服務的競爭能力。可考慮的資源配置方式有：企業(yè)資源重組、外聘專家組成團隊、企業(yè)并購、構(gòu)成戰(zhàn)略聯(lián)盟、中外合資或合作等。在組織方式上應注重綜合激勵和柔性應變。
人才團隊是企業(yè)競爭力的核心
雖然其他資源也是不可缺少的，但人才團隊是項目管理咨詢企業(yè)頭等重要的資源，是企業(yè)資源配置的中心任務，也是人力資源部門服務的主要對象。因為項目代建服務是綜合知識運用加經(jīng)驗積累的智力勞動，是一個人才協(xié)作團隊的合成能力。雖然我國目前達到根據(jù)公認標準的項目管理人才（例如PMP）十分短缺，但具有某類知識和經(jīng)驗的人才很多。所以，只要真正實行以人為本、用人之長、報酬合理、知識產(chǎn)權(quán)清晰的企業(yè)用人制度，就可以聚集企業(yè)所需的各類人才，打造實現(xiàn)企業(yè)市場目標的人才團隊。

表1 預示2004年我國代建制發(fā)展的重要信息
1
國家發(fā)改委主任馬凱在2003年12月召開的全國發(fā)展和改革工作會議上說：明年要組織實施投資體制改革，積極推行政府投資項目的“代建制”試點。
2
建設(shè)部頒布“關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見”
3
北京發(fā)改委主任丁向陽在2003年11月的信息披露會上宣布：對非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目將采用代建制方式進行建設(shè)
北京市政府正在積極制定投資項目的代建制相關(guān)管理辦法
2003年北京市政府開始在一些市政建設(shè)項目和奧運會建設(shè)項目中試行代建制
4
上海：已將委托代建擴展到上海周邊的高速公路建設(shè)項目之中，并取得了成功的經(jīng)驗，受到多元化投資主體的歡迎
5
廈門：2002年3月，廈門市政府轉(zhuǎn)發(fā)了廈門市計委、建設(shè)局、財政局關(guān)于《廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設(shè)項目代建管理試行辦法》
6
深圳：2003年，深圳在南坪快速公路（貫穿深圳市東西）建設(shè)項目中實行代建制
7
寧波：頒布“寧波市關(guān)于政府投資項目實行代建制的暫行規(guī)定” 甬政辦發(fā)[2002]128號文
8
貴州：《貴州省政府投資工程項目代建制實施辦法》，《貴州省政府投資工程項目代建制協(xié)議》（示范文本）已報省政府。省政府已批準成立“貴州省省級政府投資工程項目代建中心”。貴州省疾病控制中心項目已正式啟動，試行代建制。
9
江西：代建制改革方案已報省政府審批



表2 1999-2002年國家對社會公益事業(yè)的基本建設(shè)投資
（單位 億元）

1999年
2000年
2001年
2002年
公共設(shè)施服務業(yè)
1173
1402
1688
2227
衛(wèi)生體育和社會福利業(yè)
198
218
265
339
教育文化藝術(shù)和廣播電影電視業(yè)
711
823
951
1164
科學研究和綜合技術(shù)服務業(yè)
88
103
126
139
國家機關(guān)，黨政機關(guān)和社會團體
1006
878
1006
1353
年度合計
5175
5424
6037
7224
年增長率（%）

5%
11%
20%

表3 　國內(nèi)外項目各類咨詢企業(yè)現(xiàn)狀比較

國外項目管理顧問公司
國內(nèi)綜合性工程咨詢企業(yè)
國內(nèi)行業(yè)規(guī)劃
設(shè)計院
工程監(jiān)理企業(yè)
項目策劃
√
√
√
×
初步可行性研究
√
√
√
×
可行性研究
√
√
√
×
初步設(shè)計
√
×
√
×
項目評估
√
√
√
×
項目融資顧問
√
×
×
×
工程保險顧問
√
×
×
×
施工圖設(shè)計
√
×
√
×
招標評標
√
√
√
√
合同談判
√
√
√
√
合同管理
√
√
×
√
施工管理
√
×
×
√
采購管理
√
×
×
√
竣工驗收
√
×
√
√

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