根據(jù)憲法和法律規(guī)定，農(nóng)民比城市居民擁有更多的土地所有權(quán)。如果這能在制度上落實(shí)，無(wú)疑可以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，對(duì)生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的認(rèn)同，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。

　　農(nóng)民對(duì)城市和農(nóng)村土地均擁有所有權(quán)

　　迄今為止，學(xué)者們討論農(nóng)民的土地權(quán)利基本上局限于農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地的權(quán)利，而事實(shí)上，農(nóng)民還擁有城市土地的所有權(quán)。本文擬對(duì)此加以分析。

　　在我國(guó)，除了國(guó)家所有的土地以外均為農(nóng)民集體所有。憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”，就是說(shuō)，這些土地只歸農(nóng)民集體所有，而不歸全民所有。但這一問(wèn)題本文不予討論，本文所要討論的是城市土地問(wèn)題。

　　城市土地的所有權(quán)也是憲法第十條規(guī)定的：“城市的土地屬于國(guó)家所有。”土地管理法第二條對(duì)此作出了具體闡述：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。”物權(quán)法第四十五條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)”。第四十七條規(guī)定：“城市的土地，屬于國(guó)家所有。法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國(guó)家所有。”

　　這里的“國(guó)家所有”即“全民所有”，而所謂“全民”即全中國(guó)（包括港澳臺(tái)）的城市居民和農(nóng)村居民，城市土地當(dāng)然就不僅僅是城市居民所有，而且也為農(nóng)民所有。法律規(guī)定“全民所有即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”，表明國(guó)務(wù)院只是國(guó)家所有土地的全民所有人的代表人或受托人，而不是所有者本人，“國(guó)家所有”不是政府所有，國(guó)務(wù)院所代表、所受托的人，是“全民”，即城市居民和農(nóng)村居民，而不僅僅是城市居民。

　　根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，本文認(rèn)為，農(nóng)民比城市居民擁有了更多的土地所有權(quán)：城市居民僅僅對(duì)全民所有的城市土地?fù)碛兴袡?quán)，或者說(shuō)，城市居民僅僅是委托政府行使對(duì)城市土地所有權(quán)的委托人，而農(nóng)民則不僅對(duì)于農(nóng)村土地?fù)碛兴袡?quán)，而且對(duì)城市土地也擁有所有權(quán)。

　　確認(rèn)和保障農(nóng)民對(duì)城市土地所有權(quán)的政治意義

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為一種稀缺資源，城市土地的價(jià)值和價(jià)格在不斷上升，城市土地作為一種國(guó)有財(cái)產(chǎn)日益成為巨大的財(cái)富。確認(rèn)和保障農(nóng)民對(duì)于這一財(cái)富的所有者地位具有極為重要的政治意義。

　　第一，有利于增強(qiáng)農(nóng)民的國(guó)家主人的意識(shí)、強(qiáng)化農(nóng)民的國(guó)家認(rèn)同。農(nóng)民身在農(nóng)村，卻也對(duì)城市土地?fù)碛兴袡?quán)，并且這是法律所明確規(guī)定的，這是社會(huì)主義國(guó)家凝聚和團(tuán)結(jié)農(nóng)民的一種政治優(yōu)越性。如果能從理論和具體制度上確認(rèn)并保障農(nóng)民作為城市土地所有者的權(quán)利，對(duì)于農(nóng)民形成更強(qiáng)的國(guó)家認(rèn)同無(wú)疑是十分切實(shí)的途徑。如果說(shuō)提升農(nóng)民的國(guó)家認(rèn)同不僅僅是增強(qiáng)執(zhí)政黨合法性基礎(chǔ)的重要舉措，是維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定的需要，也是國(guó)家制度建設(shè)、完成中國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，那么，兌現(xiàn)憲法和法律賦予農(nóng)民對(duì)城市土地的所有權(quán)，則是現(xiàn)階段加強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家制度建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。如果國(guó)家能夠在這個(gè)問(wèn)題上走出實(shí)質(zhì)性的步驟，那么不僅本身是社會(huì)主義國(guó)家制度建設(shè)的重大進(jìn)展，對(duì)提升國(guó)家對(duì)于農(nóng)民的凝聚力和號(hào)召力將產(chǎn)生震撼性的影響。

　　第二，有利于增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的認(rèn)同和信心。對(duì)所謂“全民所有制”不僅城市居民缺乏切實(shí)體會(huì)，廣大農(nóng)民更缺乏現(xiàn)實(shí)的認(rèn)同感。在全面建設(shè)小康社會(huì)、發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的今天，讓全體社會(huì)成員特別是農(nóng)民更切實(shí)地感受和認(rèn)同社會(huì)主義公有制，進(jìn)而充分體會(huì)這一制度的優(yōu)越性，無(wú)疑是至關(guān)重要的。

　　第三，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?？茖W(xué)發(fā)展觀“是立足社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情，總結(jié)我國(guó)發(fā)展實(shí)踐，借鑒國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新的發(fā)展要求提出來(lái)的”（十七大報(bào)告）。這里“新的發(fā)展要求”指的是，“我們已經(jīng)朝著十六大確立的全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)邁出了堅(jiān)實(shí)步伐”，我國(guó)的發(fā)展已經(jīng)站在了新的起點(diǎn)上，而新起點(diǎn)的一個(gè)重要方面，就是“我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”（胡錦濤在2004年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的講話）。這就是說(shuō)，作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)任務(wù)，確認(rèn)并保障農(nóng)民對(duì)城市土地的所有權(quán)，已經(jīng)具備條件，是完全可能的。

　　第四，有利于縮小城鄉(xiāng)差別，讓城鄉(xiāng)居民和諧相處，構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。迄今為止的中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)是以城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)的，城鄉(xiāng)分隔使農(nóng)村社會(huì)被排除在現(xiàn)代化之外，農(nóng)村居民是最少分享現(xiàn)代化建設(shè)成果的群體。如果說(shuō)現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)存在著不夠和諧因素的話，那么城鄉(xiāng)關(guān)系不夠和諧是最突出的因素之一。如果能夠在確認(rèn)和保障農(nóng)民對(duì)城市土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步建立起城鄉(xiāng)居民自由交往的體制機(jī)制，不僅將讓農(nóng)民更多地分享現(xiàn)代化建設(shè)成果，也有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源的優(yōu)化配置，有利于推進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，從而形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，為發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。

　　確認(rèn)和保障農(nóng)民對(duì)城市土地所有權(quán)的政策意義

　　第一，確認(rèn)農(nóng)民對(duì)于城市土地的所有者地位，就應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民分享城市土地出讓金。城市土地作為全民所有的財(cái)富，必須由城鄉(xiāng)居民共享，這就要求城市土地取得的收益必須統(tǒng)籌使用于城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展，不可以全部或者較多用于城市。在現(xiàn)階段城市化進(jìn)程中，城市政府征用農(nóng)村土地，把農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，似乎從此就和農(nóng)民沒(méi)有關(guān)系了，這種認(rèn)識(shí)和做法是違背憲法和有關(guān)法律的，現(xiàn)階段我國(guó)城市土地的收益基本上由城市居民受益的狀況必須加以扭轉(zhuǎn)，必須對(duì)因?yàn)殚L(zhǎng)期忽視農(nóng)民作為所有者的權(quán)利、把農(nóng)民劃在所有權(quán)人之外導(dǎo)致的農(nóng)民利益的損失作出必要的補(bǔ)償。在致力于建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的今天，國(guó)家應(yīng)當(dāng)把城市土地的收益劃出較大部分用于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

　　第二，確認(rèn)農(nóng)民對(duì)于城市土地的所有者地位，就應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民在城市的居住權(quán)。作為城市土地的所有者，在城市化、城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中進(jìn)城務(wù)工或者移居城市的時(shí)候，農(nóng)民有權(quán)獲得與城市居民同等的居住權(quán)。國(guó)家制定和實(shí)施城市化政策，必須以農(nóng)民是城市土地所有者這一事實(shí)為前提。比如說(shuō)，對(duì)城市政府所建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房，農(nóng)民擁有與城市居民同等的權(quán)利，城市政府可以制定和實(shí)施這樣的政策：農(nóng)村居民在城市居住一兩年之后，即可憑租房合同到城市政府有關(guān)部門申請(qǐng)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、租住廉租房。不言而喻，當(dāng)農(nóng)民已居住城市，就應(yīng)當(dāng)享受與城市居民同等的各方面“市民待遇”。

　　第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有作為城市土地所有者的各方面權(quán)利。加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，需要逐步建立農(nóng)民參與城市土地經(jīng)營(yíng)管理的體制機(jī)制。比如說(shuō)，農(nóng)民不僅僅要分享城市土地經(jīng)營(yíng)管理的成果，而且要參與土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制和對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督，參與行使對(duì)城市土地收益的處分權(quán)和支配權(quán)，農(nóng)民的這些權(quán)利必須得到國(guó)家法律制度的保障。

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