《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》已于2004年7月1日正式實(shí)施，全國(guó)各級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)終于如愿以償?shù)孬@得了“行政法規(guī)授權(quán)”的執(zhí)法主體地位。但是，新的法規(guī)出臺(tái)以后，有許多重要的法律問題需要我們?cè)趫?zhí)法實(shí)踐中進(jìn)行探討和理解。例如，行政管理相對(duì)人如果對(duì)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服，欲提起交通行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)該向哪一個(gè)機(jī)關(guān)或部門提出呢？

對(duì)于這個(gè)問題，從《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》頒布之日起，有關(guān)人士就開始進(jìn)行了討論，但時(shí)至今日，似乎最終并沒有一個(gè)最終的結(jié)論，各地在具體執(zhí)法過程中，各有各的理解和實(shí)踐。但無論如果，真理只有一個(gè)，不同的做法，說明總有一部分單位存在著執(zhí)法的錯(cuò)誤，隱藏著潛在的訴訟失敗的風(fēng)險(xiǎn)。因此，筆者認(rèn)為有必要在這里老調(diào)重彈，再來就此作一探討。

一、各地的不同理解

筆者日前參加了浙江省各地（市）運(yùn)管機(jī)構(gòu)法制部門人員參加的案例研討會(huì)，發(fā)現(xiàn)全省各地在《交通行政處罰決定書》的“告知事項(xiàng)”中，告知相對(duì)人的行政復(fù)議機(jī)關(guān)有很大的不同，另外，在國(guó)內(nèi)幾個(gè)交通或運(yùn)管專業(yè)網(wǎng)站的論壇中，各地同行對(duì)此理解也不盡相同。主要意見有以下這幾種：

第一、認(rèn)為復(fù)議受理機(jī)關(guān)是上一級(jí)道路運(yùn)輸管理，如對(duì)縣級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服的，行政復(fù)議受理機(jī)關(guān)就是地（市）級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)。這是最初曾占據(jù)上風(fēng)的一種理解，并引申出地（市）以上的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該做好受理行政復(fù)議準(zhǔn)備工作的意見。在《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定找到以后，這種觀點(diǎn)現(xiàn)在基本上被摒棄了。

第二、認(rèn)為復(fù)議受理機(jī)關(guān)是同級(jí)人民政府或上級(jí)交通主管部門，如對(duì)地（市）級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服的，行政復(fù)議的受理機(jī)關(guān)是市人民政府或省交通廳。

第三、認(rèn)為復(fù)議受理機(jī)關(guān)是同級(jí)人民政府或同級(jí)交通主管部門，如對(duì)地（市）級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服的，行政復(fù)議的受理機(jī)關(guān)是市人民政府或市交通局。這是現(xiàn)在各地比較流行的一種做法。

第四、認(rèn)為復(fù)議受理機(jī)關(guān)是同級(jí)人民政府，如對(duì)地（市）級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服的，行政復(fù)議的受理機(jī)關(guān)是市人民政府。

第五、認(rèn)為復(fù)議受理機(jī)關(guān)是同級(jí)交通主管部門，如對(duì)地（市）級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)作出的具體行政行為不服的，行政復(fù)議的受理機(jī)關(guān)是市交通局。

二、確定復(fù)議受理機(jī)關(guān)的法律依據(jù)

這一點(diǎn)非常明確，法律依據(jù)就是《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十五條第一款第（三）項(xiàng)，“對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國(guó)務(wù)院部門申請(qǐng)行政復(fù)議”和第十五條第二款“有前款所列情形之一的，申請(qǐng)人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理”。

實(shí)際上，嚴(yán)格地講，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十五條第一款第（三）項(xiàng)這一法律條文，從語法上理解是存在一定的歧義的，這也是造成目前各地理解不同的主要原因。
我們可以把整句話進(jìn)行分解，分解如下：
“對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的（“的字短語”作主語部分），分別（狀語）向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國(guó)務(wù)院部門（“向……短語”作狀語）申請(qǐng)行政復(fù)議（謂語部分）。”
在這個(gè)句子中，二個(gè)狀語很重要，一個(gè)是“分別”，另一個(gè)是“向……短語”，這是引起歧義的關(guān)鍵。對(duì)于這二個(gè)狀語所構(gòu)成的句子，第一種理解是認(rèn)為“對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的”（人或組織），可以“分別”從后面所列舉的三類部門任選一個(gè)部門“申請(qǐng)行政復(fù)議”，接到復(fù)議的單位都應(yīng)該受理。第二種理解是，這個(gè)句子中的第一個(gè)狀語“分別”，指的是對(duì)于各種法律法規(guī)授權(quán)的組織，要視可能存在的不同情況，而“分別”向后面所列舉的三類部門任選一個(gè)部門“申請(qǐng)行政復(fù)議”。在第一種理解中，這三類部門對(duì)于當(dāng)事人來說是可以任由選擇且可以同時(shí)選擇的；而在第二種理解中，這三類部門卻只能從其中任選一種，不能同時(shí)共選的。


本文第一部分提到的全國(guó)各地的五種行政復(fù)議受理機(jī)關(guān)的意見，除第一種明顯不對(duì)外，后面四種正是基于這兩種不同的理解而作的選擇，其中第二、三種意見是采用了第一種理解，第四、五種意見則是采用了第二種理解。

三、筆者觀點(diǎn)

（一）、關(guān)于《行政復(fù)議法》第十五條第一款第（三）項(xiàng)
對(duì)于這點(diǎn)，筆者傾向于上面講到的第二種理解，即具體行政行為的相對(duì)人提起行政復(fù)議的，只能視法律、法規(guī)授權(quán)的組織不同情況，從“直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國(guó)務(wù)院部門”這三類部門中任選其中的一個(gè)提起復(fù)議，不能同時(shí)選擇二個(gè)或二個(gè)以上的部門。

這是因?yàn)椋缎姓?fù)議法》是一部國(guó)家基本法律，它面對(duì)的是我們國(guó)家紛繁復(fù)雜的管理現(xiàn)狀，就同樣是法律法規(guī)授權(quán)的組織而言，全國(guó)各地存在著各種不同類型的這種組織。除了我們道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)目前已是法律法規(guī)授權(quán)組織以外，在很多特殊領(lǐng)域，一些事業(yè)單位甚至是企業(yè)單位，在有法律、法規(guī)授權(quán)的前提下，取得行政管理職權(quán)的資格，可以以自己的名義獨(dú)立作出一定的具體行政行為。這類組織，被稱為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，它是一類獨(dú)立的行政執(zhí)法主體。從實(shí)際工作看，這類組織都依附于特定的行政機(jī)關(guān)，并由該行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，對(duì)該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。而對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)組織負(fù)有管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不盡相同，有的是地方人民政府，有的是地方人民政府的工作部門，有的甚至是國(guó)務(wù)院部門。

因此，在法律、法規(guī)授權(quán)的組織進(jìn)行行政管理過程中，如果出現(xiàn)公民、法人或者其他組織對(duì)該組織的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)按照管理關(guān)系，向直接管理該組織的有關(guān)部門提起。如是由地方人民政府直接管理的，應(yīng)向地方人民政府提起行政復(fù)議；如是地方人民政府工作部門直接管理的，應(yīng)向地方人民政府工作部門提起行政復(fù)議；如果是國(guó)務(wù)院部門直接管理的，則應(yīng)該向國(guó)務(wù)院部門直接提起行政復(fù)議。

（二）、關(guān)于道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的直接管理部門

根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第七條“國(guó)務(wù)院交通主管部門主管全國(guó)道路運(yùn)輸管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府交通主管部門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的道路運(yùn)輸管理工作?？h級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作。”和第五十四條“縣級(jí)以上人民政府交通主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督。”等規(guī)定，各級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的直接管理部門應(yīng)該是同級(jí)交通主管部門。

（三）、關(guān)于《行政復(fù)議法》第十五條第二款

這實(shí)際上是一個(gè)補(bǔ)充性規(guī)定，或者說是一個(gè)救濟(jì)性規(guī)定，是為了讓行政管理相對(duì)人投訴有門而作的例外的規(guī)定。

根據(jù)上面的分析，我們知道法律情況非常復(fù)雜，即使專業(yè)的行政執(zhí)法部門和行政執(zhí)法人員在法律條文的理解上也往往會(huì)存在一定的爭(zhēng)議，因此，作為普通行政管理相對(duì)人的公民、法人或者其他組織，可能更難準(zhǔn)確地明白不同情況下應(yīng)當(dāng)向誰申請(qǐng)行政復(fù)議。為了避免因此使公民、法人或者其他組織被迫放棄行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，《行政復(fù)議法》第十五條第二款才作了這樣的規(guī)定，即行政管理相對(duì)人也可以直接將行政復(fù)議申請(qǐng)?zhí)峤唤o具體行政行為作出地的縣級(jí)地方人民政府，由縣級(jí)地方人民政府依照該法的規(guī)定轉(zhuǎn)送。

因此，這一款的規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)行政管理相對(duì)人作為在行政管理法律關(guān)系中的“弱者”而采取的一種救濟(jì)手段，并不是說行政復(fù)議的受理權(quán)是“具體行政行為作出地的縣級(jí)地方人民政府”。實(shí)際上，接受這種行政復(fù)議申請(qǐng)的地方人民政府，還必須依照法律的規(guī)定，將行政復(fù)議申請(qǐng)?jiān)俎D(zhuǎn)送給相關(guān)的機(jī)關(guān)或部門。

所以，對(duì)于作出具體行政行為的行政執(zhí)法單位，在告知行政管理相對(duì)人行政復(fù)議機(jī)關(guān)的時(shí)候，只需要跟相對(duì)人告知法定的復(fù)議機(jī)關(guān)就可以，無須告知這一條補(bǔ)充規(guī)定。



四、結(jié)論

綜上所述，各級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)所作的行政許可、行政處罰、行政處罰等各種具體行政行為時(shí)候，應(yīng)當(dāng)告知行政管理相對(duì)人若不服的，可以向同級(jí)交通主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。

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