近幾年來，國(guó)家在增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府管理體制方面采取了較大的舉措，把許多原列入地方政府序列的單位如稅務(wù)、工商、 質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等先后劃歸上級(jí)業(yè)務(wù)部門，實(shí)行了垂直管理的體制。從發(fā)展趨勢(shì)看，還有一些部門很有可能實(shí)行垂直管理。加上原已實(shí)行垂直管理的金融、郵電、保險(xiǎn)、商檢、電力、煙草、石油、鹽業(yè)、海關(guān)等部門，實(shí)行垂直管理的部門已占了相當(dāng)大的比例。地方人大及其常委會(huì)要不要對(duì)這些單位實(shí)施監(jiān)督？如何監(jiān)督？我們錫山區(qū)人大常委會(huì)在這方面進(jìn)行了一些探索和嘗試，先后通過評(píng)議、執(zhí)法檢查、辦理代表建議和處理來信來訪等形式，對(duì)工商、國(guó)稅、地稅、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、供電部門工作及其執(zhí)行法律法規(guī)的情況進(jìn)行了監(jiān)督，推動(dòng)了有關(guān)法律法規(guī)在本行政區(qū)域的正確實(shí)施，也促進(jìn)了這些垂直管理部門的工作。
一、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)必須對(duì)垂直管理部門加強(qiáng)監(jiān)督

憲法第99條、地方組織法第8條賦予地方人大及其常委會(huì)即地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)有"在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行，保證國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行"，"討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)"。因此，按照"屬地原則"，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督垂直管理部門，也必須理直氣壯地對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督。

1、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是憲法和法律賦予的神圣職責(zé)。根據(jù)法律規(guī)定，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的決定權(quán)和對(duì)法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的保證權(quán)，它的法律內(nèi)涵可以包括以下三個(gè)方面：一是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施享有法定的監(jiān)督職權(quán)，以保證其在本地區(qū)的正確貫徹實(shí)施。負(fù)有專業(yè)法律執(zhí)法重任的垂直管理部門，同樣應(yīng)當(dāng)接受地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其貫徹法律法規(guī)情況的監(jiān)督。二是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)布的決議、決定，對(duì)本行政區(qū)域具有普遍的法律效力，當(dāng)然也對(duì)駐本行政區(qū)域內(nèi)的垂直管理部門具有同樣的法定約束力。三是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問題應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督。垂直管理部門有些屬于壟斷行業(yè)，有些可以影響地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施和發(fā)展方向，有些在地方的某些領(lǐng)域具有決定作用，它們?cè)诋?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)生活中處于舉足輕重的地位。因此，這些單位和部門，應(yīng)納入地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督的范圍。

2、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是落實(shí)依法治國(guó)方略的必然要求。黨的十五大對(duì)"實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家"提出了明確而具體的要求。作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它在依法治理本行政區(qū)域工作中起著重要的主導(dǎo)作用，而依法行政是依法治理的重要環(huán)節(jié)，相當(dāng)一部分垂直管理部門是法律法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和實(shí)施部門，是執(zhí)法主體。一個(gè)地區(qū)對(duì)法律法規(guī)貫徹得如何，依法治理搞得怎么樣，同執(zhí)法主體自身的工作有著密切的內(nèi)在聯(lián)系?？紤]到上級(jí)人大及其常委會(huì)受地理位置、工作精力的限制，鞭長(zhǎng)莫及，不可能對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此，地方人大及其常委會(huì)必須對(duì)駐本行政區(qū)域內(nèi)作為執(zhí)法主體的垂直管理部門強(qiáng)化監(jiān)督檢查，只有這樣才能保障其執(zhí)行的法律法規(guī)在本地正確有效地貫徹實(shí)施，才能在推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是廣大人民群眾的迫切愿望。在實(shí)際工作中，由于受現(xiàn)行條塊分割管理體制的影響，垂直管理部門自成系統(tǒng)，各自為政，集行政管理、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督于一身，高度綜合，彈性很大，而且這些部門分支機(jī)構(gòu)較多，人員廣泛，手中又握有較大的行政自由裁量權(quán)。在這樣的情況下，一定程度上出現(xiàn)了少數(shù)垂直管理部門對(duì)無利可圖的工作撒手不管，對(duì)有利可圖的工作一手管死；有的經(jīng)常監(jiān)督別人而疏于自我監(jiān)督，導(dǎo)致有些部門"面難看、門難進(jìn)、事難辦"，甚至有小部分利欲熏心者貪污受賄、弄權(quán)勒索。對(duì)此，廣大人民群眾意見很大，強(qiáng)烈要求人大對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督。作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它代表人民依法行使權(quán)力，工作中應(yīng)把人民需要不需要、滿意不滿意作為履行職責(zé)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)加大對(duì)垂直管理部門的監(jiān)督，促進(jìn)其更好地為人民多辦好事、實(shí)事。

4、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督是推進(jìn)垂直管理工作的重要途徑。垂直管理部門的工作，有的是縱向管理，只向上級(jí)負(fù)責(zé)，地方基本上管不了；有的屬橫向延伸，由當(dāng)?shù)卣?，?shí)際上到位很難。而上級(jí)人大及其常委會(huì)又無暇顧及，如果地方人大也不能大膽地對(duì)其實(shí)施法律和工作監(jiān)督，必將導(dǎo)致垂直管理部門在地方上失去橫向監(jiān)督，這不利于它們?cè)诠ぷ髦邪l(fā)現(xiàn)問題，改進(jìn)工作。立足于推進(jìn)這些部門的工作看，垂直管理部門的垂直管理與地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督并不矛盾。主管部門的垂直管理是一種行政監(jiān)督，以主管業(yè)務(wù)為主；地方人大的監(jiān)督，立足于法，是一種法律監(jiān)督，目的都是為了改進(jìn)工作，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。因此，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督不僅可以消除因條塊分割帶來的弊端，也可以幫助垂直管理部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高工作水平。如前幾年我們以工商法律法規(guī)為依據(jù)，開展了歷時(shí)兩個(gè)月的人大代表對(duì)工商部門評(píng)議活動(dòng)，提出了許多中肯的建議和意見，工商部門以積極姿態(tài)接受評(píng)議，切實(shí)解決了許多執(zhí)法過程中存在的問題，推進(jìn)了部門工作，改善了部門形象，受到了廣大群眾的好評(píng)。




二、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)垂直管理部門監(jiān)督不力的原因

當(dāng)前，由于受多種因素的制約，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)駐本行政區(qū)域垂直管理部門的監(jiān)督顯得十分乏力，有的甚至還沒有把對(duì)垂直管理部門的監(jiān)督納入工作范圍，以致垂直管理部門的執(zhí)法工作成為了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的"盲區(qū)"。究其原因，可概括為三個(gè)方面。

1、思想認(rèn)識(shí)不到位。地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)存在著兩種錯(cuò)誤思想：一是不必監(jiān)督。認(rèn)為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象是本級(jí)"一府兩院"，而垂直管理部門不是當(dāng)?shù)卣慕M成部門，按照"屬人原則"，凡本級(jí)政府沒有涉及的，人大也沒有必要過問。二是不敢監(jiān)督。垂直管理部門如郵電、電力、金融等為本地的經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，發(fā)揮了重大作用。所以，有的擔(dān)心加強(qiáng)對(duì)它們的監(jiān)督會(huì)影響到其與地方的關(guān)系。同時(shí)，垂直管理部門主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，有的甚至認(rèn)為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其監(jiān)督是"多管閑事"，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督敷衍應(yīng)付，不予重視，甚至不理不睬。

2、運(yùn)作機(jī)制不健全。關(guān)于地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督，法律只作授權(quán)性規(guī)定，不便操作。憲法和地方組織法對(duì)如何監(jiān)督垂直管理部門沒有從內(nèi)容、形式、程序上作具體規(guī)定。地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)還沒有建立一整套系統(tǒng)的監(jiān)督工作制度，導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督不經(jīng)常、內(nèi)容不全面、程序不到位。

3、缺乏富有威懾力的監(jiān)督手段。從目前來看，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)垂直管理部門的監(jiān)督缺乏有力度、有硬度的監(jiān)督手段。對(duì)同級(jí)"一府兩院"及其工作人員拒不接受監(jiān)督或在執(zhí)法中有重大問題的，可以采取質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查、撤職或罷免等嚴(yán)厲的手段進(jìn)行監(jiān)督，但垂直管理部門行政隸屬關(guān)系不在本級(jí)，其領(lǐng)導(dǎo)的任免不再由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決定，這些監(jiān)督手段也就運(yùn)用不上，法律又沒有對(duì)垂直管理部門不接受監(jiān)督追究什么責(zé)任以及如何追究責(zé)任作出規(guī)定，從而導(dǎo)致了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)垂直管理部門的監(jiān)督"柔性"有余，"剛性"不足。

三、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)垂直管理部門監(jiān)督的主要做法

我們從實(shí)踐中感到，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該監(jiān)督垂直管理部門，但垂直管理部門畢竟不是同級(jí)政府的組成部門，監(jiān)督方法也應(yīng)有所不同，必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，循序漸進(jìn)，在增強(qiáng)意識(shí)，完善機(jī)制，拓寬領(lǐng)域上多下功夫。

1、統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)。地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識(shí)到對(duì)垂直管理部門進(jìn)行監(jiān)督是法律賦予的重要職權(quán)，它既是權(quán)利，更是義務(wù)。不去監(jiān)督或監(jiān)督不力，就是失職，也就辜負(fù)了廣大人民群眾的重托。同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)對(duì)垂直管理部門的監(jiān)督有利于促進(jìn)其提高執(zhí)法水平，更好地為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。所以，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在對(duì)垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督的過程中，要去除顧慮，積極、大膽、理直氣壯地行使監(jiān)督權(quán)。其次，要對(duì)垂直管理部門強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度和法律法規(guī)的宣傳教育，使之不斷增強(qiáng)人大意識(shí)和法律意識(shí)，增強(qiáng)接受人大監(jiān)督的自覺性，并以此為動(dòng)力，改進(jìn)工作，公正執(zhí)法。

2、拓寬監(jiān)督渠道，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。從前幾年工作實(shí)踐看，我們感到對(duì)垂直管理部門實(shí)施監(jiān)督時(shí)，要注意找準(zhǔn)切入點(diǎn)，拓寬思路，改進(jìn)方法，增強(qiáng)實(shí)效。一是把法律監(jiān)督作為對(duì)垂直管理部門監(jiān)督的切入點(diǎn)，重點(diǎn)檢查其貫徹執(zhí)行法律法規(guī)、特別是主執(zhí)法律的情況，并可通過執(zhí)法監(jiān)督延伸到工作監(jiān)督。在實(shí)際操作中，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要堅(jiān)持依法，評(píng)判是非要以法律為準(zhǔn)繩，做到有理、有據(jù)、有法可依。二是充分發(fā)揮代表主體作用，通過組織代表，尤其是在本行政區(qū)域選舉產(chǎn)生的上一級(jí)代表開展執(zhí)法檢查、調(diào)查、視察和評(píng)議等活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)垂直管理部門的執(zhí)法監(jiān)督。如在安排本行政區(qū)域產(chǎn)生的上級(jí)人大代表活動(dòng)時(shí)，我們注重通過視察、聽取工作匯報(bào)、執(zhí)法檢查等形式，加強(qiáng)了對(duì)海關(guān)、商檢、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等垂直管理部門的監(jiān)督，不僅推進(jìn)了這些部門的工作，也融洽了其與地方的關(guān)系。三是與政府及其職能部門的執(zhí)法活動(dòng)相結(jié)合，督促政府及有關(guān)職能部門加大對(duì)垂直管理部門違法問題的查處力度。四是上下聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)督功效。一方面，加強(qiáng)與其上級(jí)主管部門的聯(lián)系，建立聯(lián)系溝通制度，采取上下聯(lián)動(dòng)等方式，實(shí)施有效的監(jiān)督措施，既使地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)把法律賦予的職權(quán)執(zhí)行到位，又使垂直管理部門消除顧慮，擺正位置，感到地方人大對(duì)本行業(yè)工作的關(guān)心和支持。另一方面，對(duì)拒不接受監(jiān)督的垂直管理部門可以向上級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)反映，通過上級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)督促其上級(jí)主管部門進(jìn)行處理。如我們對(duì)電話費(fèi)用同城不同價(jià)問題，在組織代表對(duì)同級(jí)郵電部門提出意見的基礎(chǔ)上，先后通過本區(qū)域選舉產(chǎn)生的無錫市人大代表和江蘇省代表提出意見，督促上級(jí)郵電部門改變電話費(fèi)過高的狀況。五是在辦理代表建議和議案，以及處理群眾來信來訪的過程中，加強(qiáng)與有關(guān)垂直管理部門的聯(lián)系，通過交辦、催辦、督辦等手段加大監(jiān)督力度，督促其把代表建議、群眾意見落到實(shí)處。去年，我們針對(duì)人民群眾和代表反映強(qiáng)烈的電價(jià)問題組織力量進(jìn)行了廣泛調(diào)查，并召開主任會(huì)議聽取供電部門電價(jià)工作情況匯報(bào)，針對(duì)存在的問題，提出了具體意見。供電部門根據(jù)主任會(huì)議的意見，及時(shí)采取措施，加強(qiáng)縱橫向協(xié)調(diào)和爭(zhēng)取，降低了中小學(xué)校、醫(yī)院、敬老院的電價(jià)。同時(shí)，出臺(tái)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電新規(guī)定，規(guī)范了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電范圍和電價(jià)，改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電電價(jià)偏高的狀況，群眾比較滿意。

3、完善監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范監(jiān)督行為。在目前法制尚不完備的情況下，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)要增強(qiáng)對(duì)垂直管理部門的監(jiān)督實(shí)效，必須建立一整套全面、系統(tǒng)的工作制度，如調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查制度，執(zhí)法責(zé)任制，執(zhí)法整改反饋制度等。要通過建立健全各項(xiàng)制度，從監(jiān)督內(nèi)容、活動(dòng)安排和監(jiān)督程序等方面對(duì)監(jiān)督行為予以規(guī)范。從監(jiān)督內(nèi)容來看，要以垂直管理部門主執(zhí)法律為依據(jù)，聯(lián)系本地改革開放中的重大問題、經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的難點(diǎn)問題和群眾反映的熱點(diǎn)問題，從垂直管理部門承擔(dān)的職責(zé)中，選準(zhǔn)監(jiān)督的重點(diǎn)。從活動(dòng)安排看，要注意監(jiān)督的經(jīng)常性和計(jì)劃性，既要通過推行執(zhí)法責(zé)任制對(duì)垂直管理部門實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督，又要有計(jì)劃地對(duì)部分垂直管理部門進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。從監(jiān)督程序來看，要在學(xué)法、調(diào)查、視察、檢查，掌握翔實(shí)材料的基礎(chǔ)上，理直氣壯地提出建議、批評(píng)和意見，并督促其整改，限期聽取執(zhí)法整改和解決重大問題的情況報(bào)告。如我們?cè)趯?duì)國(guó)稅、地稅工作的監(jiān)督上，緊緊圍繞稅務(wù)部門執(zhí)行《稅收征管法》等一系列稅法，經(jīng)常深入基層調(diào)查研究，傾聽群眾的意見和要求，并于每年7月份聽取國(guó)、地稅關(guān)于上半年稅收征管情況的匯報(bào)，督促其依法行政，順利完成年度稅收征管任務(wù)。

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