[論文關(guān)鍵詞]流程；業(yè)務(wù)流程再造；政府流程再造；信息技術(shù)

　　[論文摘 要]以業(yè)務(wù)流程再造為理論支撐的政府流程再造改革模式日益受到極大關(guān)注，然而當(dāng)代中國政府在其改革實踐中存在的諸多現(xiàn)實困境，如何分析其產(chǎn)生緣由并探尋出具有針對性和可操作性的發(fā)展策略，便成為我國行政改革訴求的重要目標(biāo)和任務(wù)之一。
　　
　　一、政府流程再造的理論檢視
　　
　　最近十幾年里，經(jīng)濟全球化的進一步發(fā)展、信息技術(shù)的迅速應(yīng)用以及人的素質(zhì)的大幅度提高，顧客、競爭、變化的壓力促使政府部門都面臨著嶄新而又嚴峻的挑戰(zhàn)，人們越來越被工業(yè)時代形成的那種強調(diào)職能分工、層級節(jié)制的金字塔形組織模式所存在的問題所困擾。與此同時，一些旨在提高管理績效的企業(yè)管理工具漸漸引起了公共管理者的注意，其中就包括美國麻省理工學(xué)院邁克爾·哈默教授所倡導(dǎo)的“業(yè)務(wù)流程再造”。它是指對企業(yè)的業(yè)務(wù)流程進行根本性再思考和徹底性再設(shè)計，從而獲得在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面業(yè)績的戲劇性的改善。其中“根本性”、“徹底性”、“戲劇性”和“流程”是核心特征。[1]新的可持續(xù)的競爭優(yōu)勢，都將來自于企業(yè)所獨有的以提高客戶滿意度為目標(biāo)的流程變革管理上。流程已經(jīng)成為這個時代企業(yè)管理的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代以來，以美國為代表的西方國家相繼將業(yè)務(wù)流程再造理論引入公共管理領(lǐng)域，實施“政府再造”，從而引發(fā)了公共管理革命的新浪潮。顧名思義，政府流程再造要求政府以服務(wù)為龍頭，以是否直接面對公眾提供服務(wù)為界限，將政府部門分為前臺和后臺。前臺直接面對外部訂單為公眾提供服務(wù)，后臺為前臺提供服務(wù)。前臺一方面是公眾服務(wù)的供應(yīng)商，同時又是后臺所提供服務(wù)的客戶，以此類推形成整條服務(wù)鏈。整體來看，在政府內(nèi)部各崗位之間，以服務(wù)為“齒輪”進行相互鏈結(jié)，形成一個全員服務(wù)鏈，最終將政府的服務(wù)呈現(xiàn)在公眾面前。
　　隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，如何建立科學(xué)有效的公共行政管理機制和管理方法一直是困擾我國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題。特別是我國政府各個部門之間缺乏及時信息交流和溝通的流程管理模式正日益顯露出種種弊端：諸如分工過細，導(dǎo)致管理存在層次重疊、冗員多、成本高、對外界反應(yīng)遲緩；只注重局部環(huán)節(jié)，缺乏整體協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了本位主義和相互推諉現(xiàn)象；組織內(nèi)部信息縱向橫向溝通不夠，導(dǎo)致資源閑置和重復(fù)勞動等。傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)形式和業(yè)務(wù)流程使政府部門之間溝通不暢、缺乏協(xié)調(diào)已經(jīng)成為不爭的事實。只有實現(xiàn)政府流程的有效再造，才能促使我國政府以前瞻的企業(yè)經(jīng)營精神，轉(zhuǎn)變政府職能，整合業(yè)務(wù)流程。值得慶幸的是，近年來我國地方政府在探索服務(wù)型政府建設(shè)時也開始嘗試政府流程再造，并取得了初步的成績。如成都市政府以建設(shè)“規(guī)范化服務(wù)型政府”為導(dǎo)向，結(jié)合行政審批制度，對有關(guān)部門的辦事流程進行優(yōu)化。[2]上海市徐匯區(qū)委、區(qū)政府以貫徹《行政許可法》為契機，為了建立面向社會的快速回應(yīng)機制，在13個街道、鎮(zhèn)及委辦局，對700多項政府傳統(tǒng)工作流程進行再造。[3]
　　
　　二、政府流程再造的困境解讀
　　
　　政府流程再造確實可以改變過去以任務(wù)分工和計劃控制為核心的流程設(shè)計理念，簡化行政程序，壓縮政府層級，為民眾提供便捷和實惠的服務(wù)。然而，如果聚焦于現(xiàn)實操作中政府流程再造的運行過程，政府流程再造工程在我國目前尚屬于起步階段，無論是理論鋪墊還是框架設(shè)計，都還有很多亟待解決的問題。
　?。ㄒ唬┱到y(tǒng)復(fù)雜，流程梳理混亂
　　(1)職能層面：流程再造要求明確政府部門的職責(zé)，明確各自的權(quán)力界限，然而政府管理卻存在越位、錯位、缺位的“三位現(xiàn)象”。（2）結(jié)構(gòu)層面：政府的“金字塔—鴿籠式”科層制結(jié)構(gòu)仍沒有得到變革?？v向來看，主要包括即中央、省（市、區(qū)）、（地級）市（自治州、盟）、縣（市、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五層模式。橫向來看，機構(gòu)設(shè)置仍然偏多，分設(shè)過細，力量分散，造成組織重疊，職能交叉，容易出現(xiàn)責(zé)任不清楚，互相推諉扯皮的現(xiàn)象。面對著這種部門眾多，層級復(fù)雜的政府系統(tǒng)，如果不能很好地理順部門內(nèi)部和部門之間的職責(zé)分工，政府系統(tǒng)的流程再造就無從談起。
　?。ǘ┍Ｕ现贫热狈?，流程實施隨意
　　由于采用“流程”為工作重點，政府流程再造對以官本位為基礎(chǔ)的專業(yè)職能及人力資源管理體制，產(chǎn)生了極其猛烈甚至是殘酷無情的沖擊，分析并量化工作流程將是一項復(fù)雜及嶄新的挑戰(zhàn)，對管理行為的評定將不再是各種行政級別，而要突顯以下特點：以流程的結(jié)果來衡量工作業(yè)績；鼓勵以顧客為中心；倡導(dǎo)協(xié)作文化。[4]傳統(tǒng)政府部門的績效考評制度缺乏單一衡量整體績效的指標(biāo)，仍然以職能為單位進行評估，評估重點是各部門和部門內(nèi)各崗位，沒有人專職對具體的流程進行評估，而是把流程人為地割裂，使流程成為片斷式的任務(wù)流，忽視結(jié)果與成本，整個績效評估體系處于既不科學(xué)也不規(guī)范的尷尬狀態(tài)。
　?。ㄈ┘夹g(shù)支持不足，流程操作乏力
　　由于業(yè)務(wù)的模塊化，組織和管理流程的虛擬化特質(zhì)要求，缺乏信息技術(shù)則無法實現(xiàn)其流程化管理方式，“流程”只能停留在概念上的模糊想象，流程再造也就無法落到操作層面。目前中國的政務(wù)信息化卻不容樂觀，政府的信息及時處理能力比較薄弱，政府網(wǎng)絡(luò)技術(shù)利用率不高，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備，政府網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一性差，網(wǎng)絡(luò)傳輸可靠性低，政務(wù)在線處理技術(shù)未廣泛運用，政府網(wǎng)站建設(shè)仍處于起步階段等。“根據(jù)埃森哲的研究報告，中國政府電子政務(wù)的總體成熟度為23%，尚處于正在建設(shè)平臺的階段，在24個研究對象中，落后于其他19個被調(diào)查者。”
　三、政府流程再造的發(fā)展策略
　　
　　基于歷史的原因和體制的慣性，高度集中的計劃經(jīng)濟體制和與之相適應(yīng)的專制主義政治文化以及全能統(tǒng)制政府模式的影響至今猶存，我國實施政府流程再造從一開始勢必就存在著諸多困境。只有對這些問題發(fā)生的機理探尋充分的認知并采取對策，才能構(gòu)建適合我國行政運行模式和行政發(fā)展模式的政府流程。
　?。ㄒ唬┝鞒体懺欤簩嵤┱鞒淘僭斓闹匦呐e措
　　政府在流程再造中一般遵循以下基本步驟：構(gòu)思設(shè)想、項目啟動、分析診斷、流程設(shè)計、流程重建和監(jiān)測評估。[6]我國政府的流程管理更多集中在流程樹立和描述上，而實際上，對政府業(yè)務(wù)進行現(xiàn)狀描述、要素分析、規(guī)范優(yōu)化是重要環(huán)節(jié)。
　　1．構(gòu)思設(shè)想：政府流程再造的實施首先要得到高層領(lǐng)導(dǎo)的支持和愿景，同時再造之前要選擇好對象，發(fā)掘那些可能獲得階段性收益或者是對實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標(biāo)有重要影響的關(guān)鍵流程作為再造對象。
　　2．項目啟動：注重對流程再造團隊的構(gòu)建。根據(jù)業(yè)務(wù)職能的不同，需要建立領(lǐng)導(dǎo)、工作、咨詢?nèi)Чぷ麝犖?。并制定項目實施計劃和預(yù)算；通過設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、社會公眾的需求分析以及成本效益分析，來確立流程再造的目標(biāo)結(jié)果。
　　3．分析診斷：對現(xiàn)有流程建立可視化業(yè)務(wù)模型，描述各個流程因涉及部門、崗位、職責(zé)、活動等要素所具有的屬性，并通過確定流程的需求和公共產(chǎn)品或服務(wù)的實現(xiàn)情況，分析流程的存在問題及其原因，找出進行改造的切入點。
　　4．流程設(shè)計：流程的重新設(shè)計包括對多種備選方案的選擇，要找出既能滿足戰(zhàn)略目標(biāo)，又與人力資源、組織變革相結(jié)合的方案，并盡量將崗位和工作流程、信息技術(shù)等方面配合起來，產(chǎn)生新流程的原型系統(tǒng)，最終完成新流程的設(shè)計。
　　5．流程重建：根據(jù)人力資源結(jié)構(gòu)和所選擇的信息技術(shù)平臺，依靠組織結(jié)構(gòu)及運行機制的轉(zhuǎn)變，來確保向新流程的平穩(wěn)過渡。其間可作局部流程或某個低層級流程的試點，之后排定次序，在政府相應(yīng)部門內(nèi)分階段實施。
　　6．監(jiān)測評估：關(guān)注公眾對實施新流程的反應(yīng)和滿意程度，對其業(yè)績作出客觀評價，以確定它是否滿足預(yù)設(shè)的目標(biāo)，不僅可以提供對重新設(shè)計的流程的審查，而且也為新流程的轉(zhuǎn)向連續(xù)的改善活動提供依據(jù)。
　?。ǘ┡涮字危簩嵤┱鞒淘僭斓挠行窂?
　　政府流程再造的實施步驟恰好印證了：將流程再造融入到官僚制行政體制的完善中去，已經(jīng)不只是一種純粹的管理工具或者管理戰(zhàn)術(shù)，它是一種戰(zhàn)略管理，是政府改革從組織、制度、技術(shù)的全程體系。因此，我們不能期望它會一蹴而就，也不能輕易地任之獨立獨行。
　　1.持續(xù)政府機構(gòu)改革，為流程再造提供合理的組織架構(gòu)
　　總體來說要整合政府職能，改變過去政府管理中無所不包、無所不能的傳統(tǒng)習(xí)慣，調(diào)整歸并業(yè)務(wù)內(nèi)容相近的機構(gòu)、聯(lián)系緊密的機構(gòu)或因分工過細導(dǎo)致職責(zé)交叉、關(guān)系不順的機構(gòu)，促使政府公務(wù)人員跨越功能界限，將專業(yè)職能部門轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合職能組合，在彼此行為邊界上既職責(zé)分明又協(xié)同行動，實現(xiàn)無縫隙和協(xié)作一致的政府管理和公共服務(wù)體系；同時努力形成縱向貫通、橫向聯(lián)結(jié)、程序簡明、權(quán)責(zé)適當(dāng)?shù)男姓P(guān)系，使傳統(tǒng)的垂直職能組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨閷?dǎo)向的水平組織模式，突破組織內(nèi)的壁壘，擴大管理幅度，減少管理的層級，真正建立起一種能夠靈活回應(yīng)顧客需求、具有動態(tài)適應(yīng)性的“扁平化—適應(yīng)型”政府組織結(jié)構(gòu)。
　　2.健全政府績效評估標(biāo)準(zhǔn)，為流程再造提供有力的制度平臺
　　基于流程為中心的績效評估，是對傳統(tǒng)的基于部門職能績效評估體系的改進，它通過將方向、責(zé)任與審核標(biāo)準(zhǔn)清晰準(zhǔn)確地從戰(zhàn)略決策層傳達到每一項具體的行動或任務(wù)中來，專注于人、流程、業(yè)績之間的交互作用，使流程成為一種可以真實地觀察、控制和調(diào)整的過程。不僅使評估更科學(xué)、公正、具有說服力，而且體現(xiàn)了“以流程為核心”的全新思路和“橫向一體化”的更加廣闊的視野，從而形成政府流程自我完善和提高的良性運行機制。評估項目主要包括新流程的表現(xiàn)，新人事及政府組織結(jié)構(gòu)的工作效率。流程表現(xiàn)評價指標(biāo)包括：提供服務(wù)的時間、成本、公眾的滿意度、協(xié)調(diào)和決策的質(zhì)量等。
　　3.完善政務(wù)信息化建設(shè)，為流程再造提供優(yōu)化的技術(shù)手段
　　政務(wù)信息化建設(shè)和政府的流程再造之間是一種相互促進的關(guān)系，其本質(zhì)的內(nèi)涵是運用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打破政府機關(guān)組織界限，使公眾從不同渠道獲得政府的信息及服務(wù)，使政府機關(guān)之間、政府與社會各界之間通過網(wǎng)絡(luò)進行溝通，同時向公眾提供各種不同的服務(wù)選擇。因此，必須通過政務(wù)信息化這個橋梁對政府流程進行持續(xù)的再造，諸如推進機關(guān)內(nèi)部網(wǎng)上辦公和政府的廣域?qū)＞W(wǎng)建設(shè)，規(guī)范和創(chuàng)新行政行為和程序；推進政府公眾信息網(wǎng)建設(shè)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，促進信息共享，保證網(wǎng)絡(luò)和信息的安全，在互聯(lián)網(wǎng)上向公眾發(fā)布公共信息并提供在線服務(wù)；實行“窗口式”或“一站式”辦公，實施有效的管理和立法等等。
　　
　　[參 考 文 獻]
　　(1) Hammer M, Champ J. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution(M). New York: Harper Collins, 1993:33-36.
　　(2) 姜曉萍.公共部門服務(wù)流程再造的實踐探索——以成都市為案例(C)//郭濟.績效政府：理論與實踐創(chuàng)新.北京：清華大學(xué)出版社，2005：221-234.
　　(3) 袁昭宇，袁瑋.扁平化：徐匯再造政府流程(N).新民晚報，2004-11-08.
　　(4) 梅紹祖，JamesT.C.Teng.流程再造：理論、方法與技術(shù)(M).北京：清華大學(xué)出版社，2004：42.
　　(5) 董新宇，蘇竣.電子政務(wù)與政府流程再造——兼談新公共管理(J).公共管理學(xué)報，2004(4)：46-52.
　　(6) 王玉榮.流程管理（第2版）(M).北京：機械工業(yè)出版社，2004：92-95.

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