國務院自1988年提出“以法治稅”到1998年3月發(fā)布《關于加強依法治稅嚴格稅收管理權限的通知》以來，我國依法治稅工作走過了一段艱辛曲折的歷程，通過廣大稅務干部的共同努力依法治稅工作逐步走上正軌并取得了可喜的成績。但與依法治國方略要求比較還存在“有法不依，執(zhí)法不嚴、違法不究”的問題，稅收執(zhí)法機制等依法治稅工作還有待進一步完善。對此，筆者對稅務部門特別是基層稅務部門如何進一步推進依法治稅工作進行了有益的探討。

　　一、存在的問題

　?。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)的人治觀念嚴重束縛著依法治稅進程

　　由于稅收工作涉及面廣、范圍大，與每一個人的切身利益息息相關，很難統(tǒng)一人們的行為規(guī)范；加上幾千年來以權治稅的傳統(tǒng)治稅理念一時還在人們的頭腦中根深蒂固，權大于法的人治觀念仍有一定的市埸。目前，在依法治稅工作中，還存在著這樣或那樣的思想認識問題：從領導層來講，有些領導干部對依法治稅缺乏應有的認識和足夠的重視，法治觀念淡薄，人治思想嚴重，仍習慣于傳統(tǒng)管理和依“長官意志”辦事，以致在實踐中出現(xiàn)了少數(shù)以言代法、以權壓法和權力濫用等問題；有些領導干部對依法治稅雖然有一定的認識，但面對財政管理體制的制約和稅收計劃任務的左右，面對來自方方面面的阻力和干擾，顯得望而卻步、裹足不前、不敢作為。從稅收執(zhí)法者來看總是以管理者自處，“官本位”、“稅老大”意識作祟，習慣于居高臨下，缺乏執(zhí)法為民的宗旨意識，從而嚴重地侵蝕了我國初步建立起來的稅務行政法律制度。嚴重束縛著依法治稅進程。

　　（二）崗責不分要求不明導致執(zhí)法過錯無法追究

　　有些地方由于沒有建立完整完善的稅收執(zhí)法崗責體系或執(zhí)行不力而造成崗責不分職責不明，工作中出現(xiàn)執(zhí)法差錯亦無法追究的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。也因為崗責不清稅收執(zhí)法人員不了解自己的工作職責、工作要求與自身崗位需要具備什么能力的問題，“做什么”、“怎么做”、“做到什么程度”、“做錯了怎么辦”的問題還沒有從根本上得到徹底解決，也就無所謂工作“責任心”了。這樣不但造成執(zhí)法發(fā)生偏差讓執(zhí)法對象的合法權益受到侵害，同時造成工作中干多干少、干好干壞一個樣的弊端，嚴重地扭曲了稅收執(zhí)法人員在廣大人民群眾中的形象，嚴重地削弱了稅收執(zhí)法剛性與法威。這樣，由于稅收執(zhí)法過程中缺乏完整的事前事中的監(jiān)督制約體系與事后監(jiān)督及過錯追究體系，造成在稅收行政執(zhí)法領域仍然存在著隨意執(zhí)法、越權執(zhí)法、濫用職權等行政違法、執(zhí)法腐敗問題，因監(jiān)督機制尚不完善，過錯責任追究不到位，執(zhí)法責任制難以顯現(xiàn)其應有功能。

　?。ㄈ﹫?zhí)法隨意現(xiàn)象嚴重導致執(zhí)法質量大打折扣

　　因稅收執(zhí)法人員執(zhí)法水平與整體綜合素質參差不齊，或地方政府因區(qū)域經(jīng)濟利益或因財政包干稅收收入量入為出與本位主義觀念作崇等原因，便出現(xiàn)諸如個別稅務干部法制意識弱，執(zhí)法水平低而不顧稅收政策規(guī)定為納稅人擅自亂開減、免稅口子，有的因稅為私、以權謀利執(zhí)法犯法現(xiàn)象；也有因稅務執(zhí)法不嚴、稅務審核把關不牢被投機納稅人鉆了空子。如假外資、假下崗再就業(yè)優(yōu)惠等；有的因稅收執(zhí)法不嚴而被納稅人假停歇業(yè)、假銷戶現(xiàn)象，給納稅人鉆了疏于管理的漏洞。同時，地方政府在當?shù)刎斣从腥笨诙鵀榱送瓿缮霞壏峙涞呢敹惾蝿諘r，又不得不變著法子：上有政策下有對策。買稅賣稅、墊稅，收過頭稅或有稅緩收或不收，有的為了地方財力稅款入庫時擅自改變?nèi)霂祛A算級次；有的以招商引資為名大搞地方保護主義，有的甚至出臺與上級稅收政策法規(guī)相違背的地方規(guī)范性文件、有的未嚴格履行執(zhí)法程序超越權限辦事。如此等等使執(zhí)法行為發(fā)生嚴重偏差、扭曲變形。因而出現(xiàn)稅收行政執(zhí)法的隨意性問題屢見不鮮，致使稅收執(zhí)法質量大打折扣。

　　（四）稅務機關不能完全獨立行使職權而使執(zhí)法力度弱化

　　到目前為止，專業(yè)化的稅務司法保障體系還未真正建立起來。稅務機關對于涉稅犯罪活動沒有獨立的偵察、預審、檢察、審判等權力，稅務司法活動基本上依靠非專業(yè)性公、檢、法機關執(zhí)行，這樣就造成了一方面由于沒有有效的司法保障體系，使得《稅收征管法》中所規(guī)定的稅務機關所具有的各種檢查權、行政處罰權、強制執(zhí)行權等缺乏必要的保障而難以落實；另一方面，對于涉稅犯罪的查處，由于人員短缺、經(jīng)費有限、精力不夠、專業(yè)知識不足等條件限制，使得稅務犯罪案件立案難、查處難、結案難、執(zhí)行難的現(xiàn)狀難以克服；特別是設區(qū)所在地的市地稅局管轄下的區(qū)地稅局不能設稅務稽查分局，區(qū)地稅局只有上戶“三級巡查權”而沒有上戶稽查權，稅務案件還得由市稅務稽查直屬局辦理，這無論在時間效率上、知情權等管理角度看都有很大的欠缺，從而嚴重地影響了稅收剛性發(fā)揮。同時，考慮地稅部門雙重領導的特殊情形，地稅工作的開展還離不開當?shù)卣拇罅χС峙c協(xié)作，在法制意識還不很健全的情況下，有關職能部門不能很好地支持配合稅務機關工作，個別地方仍然存在黨委政府領導干預稅收等“權大于法”現(xiàn)象。從而造成稅務機關不能完全獨立行使職權而使執(zhí)法力度弱化的后果嚴重。

　　（五）財稅體制與依法治稅的矛盾導致執(zhí)法政出多變

　　目前，我國財稅體制的現(xiàn)狀是從中央到地方實行分稅制的財政包干體制。分稅制是在中央與地方之間劃分事權和財權的基礎上，以稅種來劃分中央與地方的財政收入，最大限度地確保中央財政收入，促進市場經(jīng)濟的發(fā)展，增強中央的宏觀調(diào)控能力而在我國近年來實施的一種稅務制度，以此建立中央和地方政府各自相對獨立的稅收體系。其主要特點就是權力高度集中在中央。而“財政包干”則是以“量出為入”的一種財政分配體制。由于權力高度集中于中央（特別是稅收的立法權），而地方政府則不能根據(jù)各自的實情制定相應的政策、法規(guī)，因而，便出現(xiàn)了“上有政策下有對策”的應變現(xiàn)象；又因為“財政包干”太死，地方缺乏財源，“出”“入”嚴重不對稱等，地方政府不得不政出多門，超越權限自立章法、擅自更改、調(diào)整、變通國家稅收政策，違規(guī)操作且執(zhí)法隨意、執(zhí)法違法、執(zhí)法腐敗等問題屢禁不止，涉稅違法案件時有發(fā)生，行政干預稅收執(zhí)法現(xiàn)象依然存在。除以上原因外，還存在缺乏一個全方面、全過程、全方位的有效監(jiān)督制約機制與未建立健全完整完善的稅收執(zhí)法體系。由于財稅體制與依法治稅的矛盾沖突而導致執(zhí)法力度削弱、政出多變。

　　二、建議與對策

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　　思想是行動的先導。推進依法治稅必須首先解決思想認識問題，樹立依法治稅觀念。從理論上講，稅收的本質特征，決定了一切稅收活動都必須依法進行，同時也決定了依法治稅在稅收工作中的核心地位。從實踐來看，依法治稅是正確處理征納矛盾的根本方法和唯一途徑。這一主要矛盾所具有的長期性、復雜性和艱巨性充分表明，依法治稅是稅收工作永恒的主題，是稅收工作的核心和靈魂，是指導稅收工作的基本原則，是統(tǒng)攬稅收工作全局的根本指針，也是衡量稅收工作的主要標準。必須確立依法治稅中心論，領導干部要對依法治稅應有足夠的認識和重視，努力克服法治觀念淡薄、人治思想嚴重、習慣于傳統(tǒng)管理和依“長官意志”辦事以致在實踐中出現(xiàn)少數(shù)以言代法、以權壓法和權力濫用等陋習；對稅務執(zhí)法人員來說要做好由管理者到服務者的角色轉換，正確處理嚴格執(zhí)法與文明服務的關系；對納稅人來說在做誠信依法納稅人的基礎上拿起法律武器不斷增強依法維護自身權益意識。這樣從領導干部到一般執(zhí)法工作者，從稅收執(zhí)法人員到納稅人在統(tǒng)一思想更新觀念的大前題下，齊心協(xié)力共塑稅收法治新理念。

　　（二）嚴格執(zhí)法程序全面推行稅收執(zhí)法責任制

　　嚴格執(zhí)法程序是依法治稅過程的細節(jié)體現(xiàn)，而稅收法執(zhí)法責任制考核評議則是一種比較嚴謹?shù)膬?nèi)部監(jiān)督外部評議的制約機制，是通過嚴格的執(zhí)法程序和執(zhí)法機制對稅務行政執(zhí)法活動實施全過程控制、監(jiān)督，分解制約權力，分清責任界限，防范過錯執(zhí)法，達到規(guī)范執(zhí)法行為、提高辦事效率、提升執(zhí)法水平與質效為目的的一種行之有效的方法，是稅務機關用于規(guī)范稅收執(zhí)法人員行為、嚴格執(zhí)法程序、評議考核稅務執(zhí)法人員業(yè)績及實行過錯追究與納稅人評價稅收執(zhí)法人員的內(nèi)外考核辦法。它包括崗位職責、工作規(guī)程、評議考核、過錯追究四部分內(nèi)容。并通過這四個環(huán)節(jié)明確每一個稅收執(zhí)法人員的崗位職責、工作能力要求，告訴稅收執(zhí)法人員該“做什么”、“怎么做”、“應做到什么程度”“做錯了該怎么辦”以及什么是“做為”與“不做為”的問題。因此而建立健全嚴格的稅收執(zhí)法事前、事中及事后的控制監(jiān)督體系，增強執(zhí)法者的愛崗敬業(yè)的責任感、事業(yè)心，提高優(yōu)質服務文明執(zhí)法質量與依法治稅水平，維護被執(zhí)法者的切身權益，從根本上改變監(jiān)督機制不完善，過錯責任追究不到位，執(zhí)法責任制難以顯現(xiàn)的弊端。

　?。ㄈ┮?guī)范執(zhí)法行為提高稅收執(zhí)法質量

　　依法治稅重要的一點就是嚴格依法行政規(guī)范執(zhí)法行為。執(zhí)法行為涵蓋了稅務執(zhí)法人員的日常稅收執(zhí)法行為與各級稅務機關開展的稅收執(zhí)法檢查、稅收執(zhí)法監(jiān)察及稅務行政執(zhí)法責任制的考核評議等事前、事中、事后的防患與監(jiān)控工作。具體表現(xiàn)為圍繞《稅收征管法》開展的諸如稅務行政許可審批、規(guī)范性文件的制定報審與備案、行政執(zhí)法救濟與法律援助及稅收的征收與“兩票”的管理等一系列稅收行政執(zhí)法行為。要做到嚴格執(zhí)法依法辦事首先必須規(guī)范執(zhí)法人員的行為規(guī)范、嚴格執(zhí)法程序。衡量稅收執(zhí)法質量的優(yōu)劣不以完成收入多少論英雄，而主要用是否做到了依法治稅來考核稅收工作的績效。實際上，稅務機關只要抓好了依法治稅，使納稅人自覺依法納稅、稅務人員做到依法征稅，稅收收入自然會達到及時足額，應收盡收。其他各項工作也因找準了努力方向而迎刃而解。稅務機關應始終堅持依法治稅為本，如果仍一味強調(diào)以組織收入為中心，無疑將本末倒置、舍本逐末。只有從根本上克服執(zhí)法思想落后、為追求效率而輕視程序甚至出現(xiàn)為抓收入而擅自亂開稅務口子、短征長征、不征或收過頭稅及買賣稅收的陳舊陋習。規(guī)范稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法行為才能從根本上提高稅收執(zhí)法的質量。

　　（四）依靠各級黨政健全司法保障完善協(xié)稅護稅網(wǎng)絡

　　各級黨政人大的支持是稅務工作順利進行的重要保證。稅務部門作為依法治稅工作的主力軍，自身一定要嚴格按照現(xiàn)行稅收管理體制辦事，切實保證統(tǒng)一稅法的有效貫徹，同時只有社會各方面的支持配合，依法治稅才能順利實施。稅務部門要積極向黨政人大領導宣傳稅收政策，尤其要爭取將比較成熟的稅收規(guī)定轉化為當?shù)攸h政、人大的規(guī)范性文件，甚至地方法規(guī)，大力提高稅收的執(zhí)法的權威性和威懾力。在執(zhí)法中涉及對當?shù)亟?jīng)濟有較大影響的企業(yè)時，應主動向當?shù)攸h政領導匯報，取得他們的理解和支持，共商解決辦法。此外，要著重加強與工商、公安、法院、檢察、銀行等部門合作，與建設、規(guī)劃、房管、國土、城建、計劃等部門的聯(lián)系;加強國、地稅之間的溝通以及與其他有關部門的合作，完善協(xié)稅護稅網(wǎng)絡。同時，建議建立一支具有中國特色的稅務警察隊伍以健全司法保障體系，為稅收執(zhí)法依法治稅保駕護航。

　　（五）完善稅收立法保證有法可依健全完善相關機制

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