完善“代建制”的政策建議
完善“代建制”的政策建議 2005-05-11 18:42更新 來(lái)源：轉(zhuǎn)載文章 　　實(shí)行“代建制”，將政府投資項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)募小⒔y(tǒng)一管理，有利于提高政府投資 項(xiàng)目管理的專業(yè)化水平，對(duì)于控制投資和提高投資效益可以發(fā)揮積極作用。 　　 　　○ 吳亞平 　　“代建制”是地方政府在改革政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施模式中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新?！秶?guó)務(wù)院 關(guān)于投資體制改革的決定》也提出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。但從各地 實(shí)踐看，對(duì)“代建制”的認(rèn)識(shí)和做法還存在較大差異。 　　代建機(jī)構(gòu) 　　以常設(shè)性事業(yè)單位為主 　　政府投資項(xiàng)目代建單位的組建或選定，主要有兩種方式： 　　組建常設(shè)的事業(yè)單位性質(zhì)的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。 　　如深圳市建筑工務(wù)署、安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心、珠海市政府投資建設(shè)工程 管理中心。從一些事業(yè)單位性質(zhì)的建管機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系看。有的隸屬政府投資主管部門， 如安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心為安徽省發(fā)展改革委的直屬事業(yè)單位；有的隸屬政府 建設(shè)主管部門，如珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心即為珠海市建設(shè)局管理的事業(yè)單位 ；有的是獨(dú)立于投資、建設(shè)主管部門的政府直屬的事業(yè)機(jī)構(gòu)，如深圳市建筑工務(wù)署。 　　選擇社會(huì)中介性質(zhì)的項(xiàng)目管理公司。 　　具體包括兩種方式：一是短名單或有限選定代建機(jī)構(gòu)的方式，如武漢市通過(guò)招標(biāo)選 定了3家項(xiàng)目管理公司作為代建單位，對(duì)于某個(gè)具體項(xiàng)目，由政府投資主管部門從這3家 單位中選擇一家作為代建單位。又如，上海市選定11家單位作為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目 的工程管理公司。二是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或招募方式選定代建單位，如北京市、重慶市通過(guò) 公開(kāi)招標(biāo)方式擇優(yōu)選定社會(huì)中介性質(zhì)的項(xiàng)目管理公司作為代建單位。 　　這兩種方式各有所長(zhǎng)，而第一種方式即組建常設(shè)的事業(yè)性質(zhì)的建管機(jī)構(gòu)，更為可取 。 　　企業(yè)性質(zhì)的項(xiàng)目管理公司的服務(wù)對(duì)象主要應(yīng)是企業(yè)投資項(xiàng)目，尤其是不具備項(xiàng)目管 理經(jīng)驗(yàn)和能力的企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目?！　∈聵I(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，不以盈利為目的且 具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中并沒(méi)有自身特殊的利益，為政府把關(guān)和節(jié)約項(xiàng)目 投資資金的責(zé)任心相對(duì)更強(qiáng)，更適合充當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的責(zé)任主體或項(xiàng)目法人。而 通過(guò)第二種方式選定的代建機(jī)構(gòu)均為以盈利為主要目的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，項(xiàng)目投資規(guī)模和建設(shè) 標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上與其有利益關(guān)系，如投資規(guī)模越大，其獲得的項(xiàng)目管理費(fèi)可能越高， 因而為政府把關(guān)和節(jié)約項(xiàng)目投資的動(dòng)力“天然”不足。 　　設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，并由其作為政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的責(zé)任主體 和集中統(tǒng)一建設(shè)項(xiàng)目，從根本上解決了長(zhǎng)期以來(lái)政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位特別是工程發(fā)包 方分散的問(wèn)題：工程勘察、設(shè)計(jì)、施工和設(shè)備采購(gòu)等工作或任務(wù)的發(fā)包方不再是臨時(shí)性 建管機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目使用單位，也不是投資主管部門、建設(shè)主管部門、財(cái)政主管部門或行業(yè) 主管部門，而是專業(yè)化的代建機(jī)構(gòu)。而通過(guò)社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)“代建”政府投資項(xiàng)目的模 式，并沒(méi)有解決政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位或工程發(fā)包方分散的問(wèn)題。由誰(shuí)作為發(fā)包方與社 會(huì)中介服務(wù)公司簽訂“代建”合同？是臨時(shí)性建管機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目使用單位，還是投資主管部 門、建設(shè)主管部門、財(cái)政主管部門或行業(yè)主管部門？由于沒(méi)有解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的政府 投資項(xiàng)目建設(shè)單位分散的問(wèn)題，選擇社會(huì)中介服務(wù)公司作為政府投資項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)的作 法顯然受到很大的限制。 　　事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位為非盈利性機(jī)構(gòu)，政府可直接核定其事業(yè)經(jīng)費(fèi)，從而減少 項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)支出；而企業(yè)性質(zhì)的代建機(jī)構(gòu)，需要通過(guò)實(shí)施項(xiàng)目管理活動(dòng)獲得利潤(rùn)， 因此政府所需支付的項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)要高得多。當(dāng)然，在實(shí)踐中這兩種模式并不是相互 排斥的：在事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位承擔(dān)多數(shù)政府投資項(xiàng)目建管任務(wù)的基礎(chǔ)上，對(duì)個(gè)別 政府投資項(xiàng)目，也可嘗試通過(guò)招標(biāo)或招募的方式，選定社會(huì)上的項(xiàng)目管理公司承擔(dān)建管 任務(wù)。 　　從各地實(shí)踐看，實(shí)行政府投資項(xiàng)目代建制的地區(qū)（城市），絕大多數(shù)選擇了組建常 設(shè)性事業(yè)單位的方式。 　　項(xiàng)目范圍 　　基本集中 抓大放小 　　常設(shè)性代建機(jī)構(gòu)承接代建項(xiàng)目的范圍，應(yīng)與該機(jī)構(gòu)的規(guī)模相協(xié)調(diào)。但從各地實(shí)踐看 ，不同地區(qū)代建機(jī)構(gòu)承接代建項(xiàng)目的范圍差異較大，而且界定不是很準(zhǔn)確。如深圳市工 務(wù)局負(fù)責(zé)“除規(guī)劃國(guó)土、交通、水務(wù)、公安、教育五個(gè)系統(tǒng)外政府項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督 管理工作”，安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心代建項(xiàng)目集中在省直公共房屋建筑領(lǐng)域，河 北省社會(huì)公益項(xiàng)目建設(shè)管理中心負(fù)責(zé)“總投資500萬(wàn)元以上（含500萬(wàn)元）的省直培訓(xùn)、接 待、技術(shù)業(yè)務(wù)用房、公共設(shè)施等社會(huì)公益性項(xiàng)目”建設(shè)期間的組織管理。 　　為充分發(fā)揮代建機(jī)構(gòu)在人才及管理經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)，提高政府投資工程項(xiàng)目管理 水平，代建機(jī)構(gòu)可按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項(xiàng)目范圍。 　　基本集中 　　原則上，公益性項(xiàng)目及以社會(huì)、環(huán)境效益為主的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目均應(yīng)納入代建范圍。 對(duì)于建設(shè)任務(wù)較重，且具有相應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，或有特殊要求的交通、水利、林業(yè) 、國(guó)防、公安等部門的政府投資項(xiàng)目，可暫由相關(guān)部門繼續(xù)承擔(dān)建設(shè)管理職責(zé)，或設(shè)立 項(xiàng)目法人并由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目全過(guò)程管理。其余項(xiàng)目，包括政府出資建設(shè)的市政工程 、黨政單位辦公和業(yè)務(wù)用房以及科教文衛(wèi)體等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，原則上均應(yīng)納入代建范 圍。 　　抓大放小 　　每年政府投資項(xiàng)目很多，且投資規(guī)模相差很大。代建制作為一種新的建設(shè)模式，在 我國(guó)還出于探索階段，對(duì)于上述幾個(gè)部門以外的政府投資項(xiàng)目，全部納入代建范圍的難 度也可能很大，至少需要大量的人力資源支撐。有鑒于此，納入代建范圍的項(xiàng)目的投資 或建設(shè)規(guī)模最好在一定限額以上，各地可自行確定限額。 　　代建職責(zé) 全過(guò)程負(fù)責(zé) 　　從國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，不同地區(qū)常設(shè)性代建機(jī)構(gòu)的職能界定也存在相當(dāng)大的差距。借鑒國(guó) 外設(shè)立代建機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)國(guó)內(nèi)一些地區(qū)的做法，建議應(yīng)按照“盡量全過(guò)程負(fù)責(zé)”的原 則，設(shè)定代建機(jī)構(gòu)的職責(zé)，包括：　?。?）參與或主持“無(wú)明確行業(yè)主管部門”的政府投 資項(xiàng)目的策劃、項(xiàng)目建議書(shū)編制，主持項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)和概算編制（不包括 單獨(dú)成立項(xiàng)目法人的項(xiàng)目）； 　?。?）參與代建項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)編制工作；根據(jù)項(xiàng)目使用單位對(duì)使用功能的要求， 主持項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)和概算編制工作； 　　（3）根據(jù)投資主管部門下達(dá)的政府投資計(jì)劃，組織施工圖設(shè)計(jì)與審查，編制項(xiàng)目總 預(yù)算，并報(bào)投資主管部門核定； 　　（4）負(fù)責(zé)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記、開(kāi)工報(bào)告報(bào) 批和施工報(bào)建等施工準(zhǔn)備工作； 　　（5）負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括組織投資主管部門、建設(shè)部門和設(shè) 計(jì)、監(jiān)理、施工單位參加的現(xiàn)場(chǎng)簽證（非施工單位原因造成的工程內(nèi)容及工程量的增加 ）和設(shè)計(jì)變更工作； 　?。?）負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收，辦 理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。 　　人員規(guī)模 適度擴(kuò)大 　　對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行集中統(tǒng)一管理的發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，有一個(gè)突出特點(diǎn)，就是代建 機(jī)構(gòu)的規(guī)模都比較龐大。如香港工務(wù)局，下轄7個(gè)專業(yè)署，擁有約2萬(wàn)公務(wù)員；加拿大的 公共工程和政府服務(wù)部，下轄5個(gè)地區(qū)辦公室，共有1.4萬(wàn)公務(wù)員；美國(guó)負(fù)責(zé)公共建筑建 設(shè)和管理的聯(lián)邦總務(wù)署，其工作人員曾多達(dá)4.5萬(wàn)人，目前仍有1.4萬(wàn)人。 　　從國(guó)內(nèi)情況看，目前實(shí)行政府投資項(xiàng)目集中管理的地區(qū)，代建機(jī)構(gòu)的規(guī)模普遍太小 。據(jù)調(diào)查，除深圳市建筑工務(wù)署人員達(dá)到300人外，珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正 式編制只有20人，安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心則只有15人。除去行政后勤人員，這 些代建機(jī)構(gòu)的專業(yè)項(xiàng)目管理人員就更少。過(guò)小的規(guī)模對(duì)這些代建機(jī)構(gòu)有效或高效履行建 管職責(zé)形成了巨大的挑戰(zhàn)。由于一個(gè)專業(yè)人員有效管理工程的能力和精力是有限的，因 此既定人員規(guī)模的代建機(jī)構(gòu)的管理能力也是有限的。 　　與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)各地設(shè)立的政府投資項(xiàng)目代建機(jī)構(gòu)的人員規(guī)模明顯偏 小，而承擔(dān)的建管任務(wù)普遍偏重。今后應(yīng)該逐步擴(kuò)大代建機(jī)構(gòu)人員規(guī)模，或至少在事業(yè) 經(jīng)費(fèi)核定上適當(dāng)加大投入，以使其能聘用一些非事業(yè)編制或臨時(shí)性的專業(yè)項(xiàng)目管理人員 。 　?。ㄗ髡撸簢?guó)家發(fā)改委投資研究所副研究員） 　　來(lái)源：《中國(guó)投資》
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