實施“代建制”管理,推進(jìn)政府投資管理改革(李三忠)
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實施“代建制”管理,推進(jìn)政府投資管理改革(李三忠)
實施“代建制”管理,推進(jìn)政府投資管理改革 2004-07-28 中國公路網(wǎng) 為了有效解決北京市政府投資建設(shè)的公益性項目中,政府對項目單位超投資、超規(guī) 模、超標(biāo)準(zhǔn)缺乏約束等問題,市政府從2002年起開始實施“代建制”試點(diǎn),取得了明顯效 果。進(jìn)入2004年,市政府將加大政府投資管理改革力度,“代建制”將在更大范圍實行。 我們就此采訪了市發(fā)改委投資處副處長李三忠。李三忠處長就目前北京市實施“代建制” 的必要性、“代建制”管理的優(yōu)勢、北京市實施“代建制”管理的試點(diǎn)情況,以及下一步的 打算等回答了記者的提問。 記:請問什么是代建制?為什么要在政府投資項目中采用代建制?代建制要解決目 前政府投資中的哪些矛盾? 李:公益性政府投資項目“代建制”,就是指政府通過招標(biāo)的方式,選擇社會專業(yè)化 的項目管理單位(以下簡稱代建單位),負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施組織工作,嚴(yán) 格控制項目投資、質(zhì)量和工期,項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按 照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)。 在當(dāng)前我市政府投資建設(shè)的公益性項目中,政府缺乏約束項目單位超投資、超規(guī)模 、超標(biāo)準(zhǔn)等行為的有效手段,致使“三超”現(xiàn)象極為嚴(yán)重,目前幾乎百分之百的政府投資 項目都存在著“三超”問題,有的建設(shè)項目超投資達(dá)一倍以上。 造成政府投資建設(shè)項目“三超”的原因,表面上是由于部分項目單位專業(yè)管理經(jīng)驗不 足,但其深層次的原因在于缺乏政府投資約束機(jī)制。在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下, 項目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的受益者,政府在整個項目實 施過程中,在法律地位上實際上沒有過程控制和追究責(zé)任的權(quán)力,政府對政府投資的監(jiān) 管實際上處于失控狀態(tài)。這一問題突出地反映了我市現(xiàn)行政府投資建設(shè)項目管理機(jī)制已 到了非改不可的地步。 解決政府投資建設(shè)項目“三超”問題,根本出路在于深化投資體制改革,對公益性建 設(shè)項目,實行“代建制”。 記:實行“代建制”的關(guān)鍵是什么? 李:實行“代建制”的關(guān)鍵在于用公開競爭制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位、用經(jīng)濟(jì) 合同來約束代建單位執(zhí)行代建合同約定的代建任務(wù)。通過對公益性政府投資建設(shè)項目實 施“代建制”管理,從根本上解決政府投資項目“三超” 問題。 記:實行代建制能夠給政府帶來什么效益?目前北京市是否已具備了實施代建制管 理的條件? 李:與現(xiàn)行政府投資項目管理體制相比,對公益性政府投資建設(shè)項目實行“代建制” 管理,具有明顯的優(yōu)勢: 1、能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用,從機(jī)制上確保防止“三超”行為的發(fā)生,(1)代 建單位通過招標(biāo)產(chǎn)生,能夠降低政府投資項目總體成本,體現(xiàn)了市場競爭意識。(2)代 建單位具有豐富的項目專業(yè)管理經(jīng)驗,有助于提高政府投資建設(shè)項目管理水平。(3)代 建單位與政府、使用單位三方簽訂《代建合同》,通過合同約束三方的行為,有利于排除 項目實施中的各種干擾(主要是項目單位提出的“三超”要求),符合法制理念。(4)代 建單位須依照《代建合同》的約定,向政府繳納一定比例(10%- 30%)的履約銀行保函,為從經(jīng)濟(jì)上制約代建單位的違規(guī)行為提供了保障。(5)對項目 竣工驗收后決算投資低于批準(zhǔn)投資的,可按財政相關(guān)規(guī)定,從節(jié)余資金中給予代建單位 進(jìn)行提成獎勵,從機(jī)制上鼓勵代建單位加強(qiáng)管理、降低成本。 2、能夠規(guī)范政府投資項目建設(shè)實施管理行為,增強(qiáng)了項目使用單位的責(zé)任意識。在 “代建制”項目中,項目使用單位主要職責(zé)是負(fù)責(zé)提出項目功能需求和實行工程質(zhì)量、工 期、資金合理使用的監(jiān)督。(1)由項目使用單位提出功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),使得建設(shè)項 目能夠滿足使用單位要求。(2)項目使用單位從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來 ,有助于減少建設(shè)實施過程中對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)變動的隨意性。(3)能夠使項目使 用單位集中力量加強(qiáng)對建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督,把項目使用單位從決策 角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色,有利于規(guī)范政府投資項目管理行為。 3、有助于加快實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。對“代建制”項目,政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀 決策,項目具體執(zhí)行實施依靠市場機(jī)制管理,有助于規(guī)范政府投資項目管理行為,減少 “三超”現(xiàn)象。 目前,北京市實施“代建制”管理的條件已經(jīng)成熟。 首先,政府投資項目“三超” 問題已經(jīng)引起了市委、市政府、市人大、市政協(xié)和廣大 人民群眾的極大關(guān)注。當(dāng)前政府投資建設(shè)項目“三超”現(xiàn)象的面之廣、規(guī)模之大,已經(jīng)到 了改革開放以來最嚴(yán)重的時候,每年都有大量的人大代表建議、政協(xié)委員提案和專家來 信,提出改進(jìn)政府投資項目管理的要求,市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)對此也多次批示,要求盡快 找到解決問題的辦法。盡快實施“代建制”管理,從機(jī)制上徹底解決這一問題,已成為刻 不容緩的選擇。 第二,實施“代建制”管理符合國家投資體制改革方向。由國家發(fā)改委起草、經(jīng)國務(wù) 院原則通過的《投資體制改革方案》明確指出:“對非經(jīng)營性政府投資項目加快實行‘代建 制’,即通過招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施,嚴(yán)格控制項目投資 、質(zhì)量和工期,建成后移交給使用單位?!蔽沂性囆小按ㄖ啤钡乃悸放c國家投資體制改革 的方向是一致的。 第三,試點(diǎn)效果非常明顯。 第四,已經(jīng)進(jìn)行了大量的前期準(zhǔn)備工作。北京市發(fā)改委已向社會公開政府實施代建 制的信息,并正在籌建代建單位庫。 記:北京市從2002年就開始進(jìn)行代建制試點(diǎn),效果如何? 李:從2002年起,市發(fā)改委已經(jīng)在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心 、北京市疾病預(yù)防控制中心等項目中實行了“代建制”試點(diǎn),截止目前,回龍觀醫(yī)院已經(jīng) 竣工交付使用,北京市疾病預(yù)防控制中心已完成代建單位招標(biāo)、簽訂《代建合同》,市殘 疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心已經(jīng)完成征地和編制完可行性研究報告。從結(jié)果上看,效 果非常明顯:項目專業(yè)管理水平明顯提高,可行性研究報告等項目前期工作明顯深入, 初步設(shè)計方案按照可研報告要求反復(fù)修改,代建單位管理行為極為慎重,工程質(zhì)量、工 期和資金使用完全符合合同要求,建設(shè)實施中的臨時改動基本杜絕。 記:當(dāng)前在國外或國內(nèi)其他地區(qū)(如香港、深圳)是由工務(wù)局實施政府投資項目, 這種做法與代建制相比利弊各是什么? 李:與設(shè)立工務(wù)局進(jìn)行政府投資項目專項管理的設(shè)想相比,“代建制”的優(yōu)勢非常突 出:(1)更符合國家投資體制改革方向。(2)體現(xiàn)了市場競爭意識,避免搞壟斷。( 3)不需要增設(shè)新的機(jī)構(gòu),避免了機(jī)構(gòu)、職能重疊。(4)能夠從機(jī)制上防止超概算行為 的發(fā)生。而工務(wù)局模式最大的弱點(diǎn)在于缺乏超概算行為的責(zé)任追究經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力。 記:請您介紹一下市政府在實施“代建制”管理上下一步的打算。 李:根據(jù)國家投資體制改革方案的部署,2004年,我們要重點(diǎn)推進(jìn)政府投資管理改 革,打破傳統(tǒng)的政府投資直接撥款的模式,實現(xiàn)政府投資管理模式由被動的審批管理向 搞好項目儲備、前期研究和加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,對新批準(zhǔn)的政府投資項目要依法 實現(xiàn)百分之百招標(biāo),對公益性項目要試行 “代建制”,對政府投資的重點(diǎn)項目要上網(wǎng)公布 ,讓社會監(jiān)督。 為了使在公益性政府投資項目中推行代建制管理做到有據(jù)可依,有關(guān)工作做到規(guī)范 、有序、銜接,在深入研究并多次征求國家發(fā)改委以及市法制辦、市編辦、市財政局、 市國土資源房管局、市規(guī)劃委等市有關(guān)部門的意見的基礎(chǔ)上,市發(fā)改委已于2003年12月 向市政府上報了《北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理試行辦法》。
實施“代建制”管理,推進(jìn)政府投資管理改革(李三忠)
實施“代建制”管理,推進(jìn)政府投資管理改革 2004-07-28 中國公路網(wǎng) 為了有效解決北京市政府投資建設(shè)的公益性項目中,政府對項目單位超投資、超規(guī) 模、超標(biāo)準(zhǔn)缺乏約束等問題,市政府從2002年起開始實施“代建制”試點(diǎn),取得了明顯效 果。進(jìn)入2004年,市政府將加大政府投資管理改革力度,“代建制”將在更大范圍實行。 我們就此采訪了市發(fā)改委投資處副處長李三忠。李三忠處長就目前北京市實施“代建制” 的必要性、“代建制”管理的優(yōu)勢、北京市實施“代建制”管理的試點(diǎn)情況,以及下一步的 打算等回答了記者的提問。 記:請問什么是代建制?為什么要在政府投資項目中采用代建制?代建制要解決目 前政府投資中的哪些矛盾? 李:公益性政府投資項目“代建制”,就是指政府通過招標(biāo)的方式,選擇社會專業(yè)化 的項目管理單位(以下簡稱代建單位),負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施組織工作,嚴(yán) 格控制項目投資、質(zhì)量和工期,項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按 照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)。 在當(dāng)前我市政府投資建設(shè)的公益性項目中,政府缺乏約束項目單位超投資、超規(guī)模 、超標(biāo)準(zhǔn)等行為的有效手段,致使“三超”現(xiàn)象極為嚴(yán)重,目前幾乎百分之百的政府投資 項目都存在著“三超”問題,有的建設(shè)項目超投資達(dá)一倍以上。 造成政府投資建設(shè)項目“三超”的原因,表面上是由于部分項目單位專業(yè)管理經(jīng)驗不 足,但其深層次的原因在于缺乏政府投資約束機(jī)制。在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下, 項目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的受益者,政府在整個項目實 施過程中,在法律地位上實際上沒有過程控制和追究責(zé)任的權(quán)力,政府對政府投資的監(jiān) 管實際上處于失控狀態(tài)。這一問題突出地反映了我市現(xiàn)行政府投資建設(shè)項目管理機(jī)制已 到了非改不可的地步。 解決政府投資建設(shè)項目“三超”問題,根本出路在于深化投資體制改革,對公益性建 設(shè)項目,實行“代建制”。 記:實行“代建制”的關(guān)鍵是什么? 李:實行“代建制”的關(guān)鍵在于用公開競爭制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位、用經(jīng)濟(jì) 合同來約束代建單位執(zhí)行代建合同約定的代建任務(wù)。通過對公益性政府投資建設(shè)項目實 施“代建制”管理,從根本上解決政府投資項目“三超” 問題。 記:實行代建制能夠給政府帶來什么效益?目前北京市是否已具備了實施代建制管 理的條件? 李:與現(xiàn)行政府投資項目管理體制相比,對公益性政府投資建設(shè)項目實行“代建制” 管理,具有明顯的優(yōu)勢: 1、能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用,從機(jī)制上確保防止“三超”行為的發(fā)生,(1)代 建單位通過招標(biāo)產(chǎn)生,能夠降低政府投資項目總體成本,體現(xiàn)了市場競爭意識。(2)代 建單位具有豐富的項目專業(yè)管理經(jīng)驗,有助于提高政府投資建設(shè)項目管理水平。(3)代 建單位與政府、使用單位三方簽訂《代建合同》,通過合同約束三方的行為,有利于排除 項目實施中的各種干擾(主要是項目單位提出的“三超”要求),符合法制理念。(4)代 建單位須依照《代建合同》的約定,向政府繳納一定比例(10%- 30%)的履約銀行保函,為從經(jīng)濟(jì)上制約代建單位的違規(guī)行為提供了保障。(5)對項目 竣工驗收后決算投資低于批準(zhǔn)投資的,可按財政相關(guān)規(guī)定,從節(jié)余資金中給予代建單位 進(jìn)行提成獎勵,從機(jī)制上鼓勵代建單位加強(qiáng)管理、降低成本。 2、能夠規(guī)范政府投資項目建設(shè)實施管理行為,增強(qiáng)了項目使用單位的責(zé)任意識。在 “代建制”項目中,項目使用單位主要職責(zé)是負(fù)責(zé)提出項目功能需求和實行工程質(zhì)量、工 期、資金合理使用的監(jiān)督。(1)由項目使用單位提出功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),使得建設(shè)項 目能夠滿足使用單位要求。(2)項目使用單位從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來 ,有助于減少建設(shè)實施過程中對建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)變動的隨意性。(3)能夠使項目使 用單位集中力量加強(qiáng)對建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督,把項目使用單位從決策 角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色,有利于規(guī)范政府投資項目管理行為。 3、有助于加快實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。對“代建制”項目,政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀 決策,項目具體執(zhí)行實施依靠市場機(jī)制管理,有助于規(guī)范政府投資項目管理行為,減少 “三超”現(xiàn)象。 目前,北京市實施“代建制”管理的條件已經(jīng)成熟。 首先,政府投資項目“三超” 問題已經(jīng)引起了市委、市政府、市人大、市政協(xié)和廣大 人民群眾的極大關(guān)注。當(dāng)前政府投資建設(shè)項目“三超”現(xiàn)象的面之廣、規(guī)模之大,已經(jīng)到 了改革開放以來最嚴(yán)重的時候,每年都有大量的人大代表建議、政協(xié)委員提案和專家來 信,提出改進(jìn)政府投資項目管理的要求,市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)對此也多次批示,要求盡快 找到解決問題的辦法。盡快實施“代建制”管理,從機(jī)制上徹底解決這一問題,已成為刻 不容緩的選擇。 第二,實施“代建制”管理符合國家投資體制改革方向。由國家發(fā)改委起草、經(jīng)國務(wù) 院原則通過的《投資體制改革方案》明確指出:“對非經(jīng)營性政府投資項目加快實行‘代建 制’,即通過招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實施,嚴(yán)格控制項目投資 、質(zhì)量和工期,建成后移交給使用單位?!蔽沂性囆小按ㄖ啤钡乃悸放c國家投資體制改革 的方向是一致的。 第三,試點(diǎn)效果非常明顯。 第四,已經(jīng)進(jìn)行了大量的前期準(zhǔn)備工作。北京市發(fā)改委已向社會公開政府實施代建 制的信息,并正在籌建代建單位庫。 記:北京市從2002年就開始進(jìn)行代建制試點(diǎn),效果如何? 李:從2002年起,市發(fā)改委已經(jīng)在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心 、北京市疾病預(yù)防控制中心等項目中實行了“代建制”試點(diǎn),截止目前,回龍觀醫(yī)院已經(jīng) 竣工交付使用,北京市疾病預(yù)防控制中心已完成代建單位招標(biāo)、簽訂《代建合同》,市殘 疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心已經(jīng)完成征地和編制完可行性研究報告。從結(jié)果上看,效 果非常明顯:項目專業(yè)管理水平明顯提高,可行性研究報告等項目前期工作明顯深入, 初步設(shè)計方案按照可研報告要求反復(fù)修改,代建單位管理行為極為慎重,工程質(zhì)量、工 期和資金使用完全符合合同要求,建設(shè)實施中的臨時改動基本杜絕。 記:當(dāng)前在國外或國內(nèi)其他地區(qū)(如香港、深圳)是由工務(wù)局實施政府投資項目, 這種做法與代建制相比利弊各是什么? 李:與設(shè)立工務(wù)局進(jìn)行政府投資項目專項管理的設(shè)想相比,“代建制”的優(yōu)勢非常突 出:(1)更符合國家投資體制改革方向。(2)體現(xiàn)了市場競爭意識,避免搞壟斷。( 3)不需要增設(shè)新的機(jī)構(gòu),避免了機(jī)構(gòu)、職能重疊。(4)能夠從機(jī)制上防止超概算行為 的發(fā)生。而工務(wù)局模式最大的弱點(diǎn)在于缺乏超概算行為的責(zé)任追究經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力。 記:請您介紹一下市政府在實施“代建制”管理上下一步的打算。 李:根據(jù)國家投資體制改革方案的部署,2004年,我們要重點(diǎn)推進(jìn)政府投資管理改 革,打破傳統(tǒng)的政府投資直接撥款的模式,實現(xiàn)政府投資管理模式由被動的審批管理向 搞好項目儲備、前期研究和加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,對新批準(zhǔn)的政府投資項目要依法 實現(xiàn)百分之百招標(biāo),對公益性項目要試行 “代建制”,對政府投資的重點(diǎn)項目要上網(wǎng)公布 ,讓社會監(jiān)督。 為了使在公益性政府投資項目中推行代建制管理做到有據(jù)可依,有關(guān)工作做到規(guī)范 、有序、銜接,在深入研究并多次征求國家發(fā)改委以及市法制辦、市編辦、市財政局、 市國土資源房管局、市規(guī)劃委等市有關(guān)部門的意見的基礎(chǔ)上,市發(fā)改委已于2003年12月 向市政府上報了《北京市政府投資建設(shè)項目代建制管理試行辦法》。
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