汽車工業(yè)政策鏈影響因素初探
汽車工業(yè)政策鏈影響因素初探 2003-10-27 一、我國汽車工業(yè)政策鏈分析 　　汽車工業(yè)政策是涉及汽車研發(fā)、生產(chǎn)、銷售和消費多個環(huán)節(jié)，政府、企業(yè)、消費者 多個行為主體，金融、保險、稅收、環(huán)保多個部門，宏觀、中觀和微觀多個層面的政策 體系。汽車工業(yè)政策在很大程度上主導了我國汽車工業(yè)的發(fā)展方向，對汽車工業(yè)發(fā)展產(chǎn) 生了深遠而巨大的影響。 　　研究政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用機理和后果影響，單純地討論某一政策可能帶有的意義 并不是很大。這是因為，產(chǎn)業(yè)政策是一較為完善的政策體系，受多項相關政策的支撐， 彼此間相互影響、互為關聯(lián)，從而構(gòu)成了一個錯綜復雜的政策因素影響鏈。所以研究產(chǎn) 業(yè)政策的首要任務是要理清政策因素間的作用關系。 　　與汽車企業(yè)關系密切的相關政策是：汽車準入認證制度、產(chǎn)業(yè)政策、消費政策、稅 收政策、金融政策、汽車質(zhì)量法規(guī)、保險政策、WTO規(guī)則、投資政策、聯(lián)合重組政策、環(huán) 境保護政策、地方性法律法規(guī)、汽車召回制和汽車安全法規(guī)等。下面就這些政策相互影 響的各種因素進行定性分析。 　　1.汽車準入認證制度 　　汽車準入認證制度是政府為保護消費者利益、保護環(huán)境、保護國家安全而依照法律 法規(guī)實施的一種汽車合格評審制度。我國在2003年5月1日對車輛產(chǎn)品認證實施監(jiān)督。它 主要以整車碰撞試驗來評價汽車的安全性能，以尾氣排放是否達到規(guī)定指標來確定汽車 產(chǎn)品能否進入市場。 　　根據(jù)國際慣例，實施產(chǎn)品認證制度應有相關的法律依據(jù)。美國汽車企.業(yè)自我認證 制度以4個汽車法規(guī)為標準：(1)《汽車保用法》：將質(zhì)量否決權(quán)交給車主，由于質(zhì)量低劣 而造成的損失由汽車公司承擔，將汽車質(zhì)量和汽車公司的利益掛鉤。(2)《汽車召回法》： 美國公路安全局是法定的汽車事故統(tǒng)計單位，其根據(jù)車禍統(tǒng)計數(shù)據(jù)、民間質(zhì)量協(xié)會提供 的相關資料以及企業(yè)自己提出的安全問題來對質(zhì)量缺陷產(chǎn)品提出召回要求。(3)《汽車平 均油耗法》：能源部規(guī)定了各汽車公司家用汽車的平均油耗，超過相關規(guī)定政府將給以處 罰，這條法規(guī)能夠促使汽車制造商不斷地改進設計、降低油耗和由于汽車排放帶來的環(huán) 境污染。(4)《空氣清潔法》：美國按各州汽車密度規(guī)定了寬嚴不等的排氣控制標準。以上 法規(guī)構(gòu)成了進入美國汽車行業(yè)的最基本要求。 　　目前，我國有關汽車的法律法規(guī)建設還處在起步階段，汽車準入認證的相關法規(guī)不 很完善，國家將逐漸完善對汽車生產(chǎn)的準入管理。而綜合和借鑒國內(nèi)外汽車準入的相關 法規(guī)，例如安全法規(guī)、質(zhì)量法規(guī)等是建立我國汽車準入認證制度的前提。 　　2.汽車產(chǎn)業(yè)政策 　　汽車產(chǎn)業(yè)政策是國家為加強和改善宏觀調(diào)控，進行資源長期合理配置，為發(fā)展汽車 工業(yè)而制定實施的法律法規(guī)及政策。它在整個汽車工業(yè)的政策體系中起著主導作用，是 制定其它相關政策的基礎。政府的政策取向?qū)⒃诤艽蟪潭壬蠜Q定未來一定時期中國汽車 工業(yè)的發(fā)展方向與格局。在《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》實施近10年的今天，《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策 》將要根據(jù)國內(nèi)外汽車工業(yè)的發(fā)展變化進行修正，國家將在近期制定和頒布新的《汽車工 業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》。 　　值得我國學習和借鑒的是韓國政府在汽車工業(yè)發(fā)展過程中制定的產(chǎn)業(yè)政策。韓國是 世界上推行汽車工業(yè)政策較多且汽車工業(yè)發(fā)展較好的國家之一。為提高韓國汽車工業(yè)的 規(guī)模經(jīng)濟水平和世界競爭力，1980年韓國政府推出“汽車產(chǎn)業(yè)大聯(lián)合”決議，引導汽車產(chǎn) 業(yè)走專業(yè)化大生產(chǎn)的道路。在資金方面，政府除了以貸款擔保、貸款貼息等方式幫助企 業(yè)獲得更多的資金，還創(chuàng)造了相對完善的資本市場環(huán)境，以利于企業(yè)擴大直接融資渠道 ，鼓勵企業(yè)利用國際證券市場引進外資。在此推動下，韓國現(xiàn)代、大宇等主要汽車公司 生產(chǎn)規(guī)模迅速擴張，規(guī)模經(jīng)濟水平和技術(shù)水平明顯提高，世界競爭力也開始形成。 　　結(jié)合我國汽車工業(yè)的實際情況，國家一方面可以通過制定與之相應的汽車消費政策 體現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)政策的意圖；另一方面可以通過制定投資政策，聯(lián)合重組政策等使企業(yè)的 組織結(jié)構(gòu)達到相應優(yōu)化、布局合理。汽車產(chǎn)業(yè)政策作為國家發(fā)展汽車工業(yè)的戰(zhàn)略性政策 ，必須做到使地方政府和中央的統(tǒng)一規(guī)劃保持一致。 　　3.汽車消費政策 　　汽車消費政策是國家調(diào)控汽車市場的重要手段之一。從大的方面講它涉及到產(chǎn)業(yè)政 策，同時也涉及到汽車購買、保有、使用等諸多方面的問題，與多種相關政策有關。 　　汽車作為一種特殊商品，目前我國還沒有像其它產(chǎn)品那樣有質(zhì)量“三包”的規(guī)定，嚴 格的質(zhì)量法規(guī)既是保護廠商聲譽又是保護消費者合法權(quán)益的有效手段，同時也可體現(xiàn)政 府鼓勵消費的意圖。 　　稅收是調(diào)節(jié)汽車消費的有效杠桿。在汽車工業(yè)發(fā)展的初期，一個國家國內(nèi)汽車消費 市場尚不成熟，世界各主要發(fā)達國家?guī)缀醵紝λ熊囆筒扇　肮膭钯徺I，鼓勵使用”的政 策，對汽車稅費征收較少；但是當汽車消費進入成熟甚至有些“過熱”階段時，政府則開 始逐步增加汽車稅費項目，體現(xiàn)“鼓勵購買，節(jié)省使用”的調(diào)控指導思想。雖然我國汽車 工業(yè)尚處于發(fā)展的前期階段，但國外這一消費政策值得我國借鑒。 　　汽車金融信貸政策也與消費政策息息相關。目前，我國汽車金融信貸主要以商業(yè)銀 行和汽車企業(yè)的財務公司向汽車消費者發(fā)放貸款為主，這兩種方式由于能有效地分擔消 費者在購車過程中的資金壓力而成為促進汽車消費的重要手段。 　　汽車保險是集中社會力量分擔消費者在汽車使用過程中的風險。隨著消費者理性消 費的成熟，汽車安全將越來越受到重視，汽車保險將愈來愈重要。 　　4.汽車質(zhì)量法規(guī) 　　汽車質(zhì)量法規(guī)是保護消費者合法利益，規(guī)避汽車制造企業(yè)短期市場行為，增強汽車 企業(yè)競爭力的有力武器。我國汽車產(chǎn)品整體質(zhì)量提高相對較慢，一個重要的原因就是汽 車企業(yè)對汽車質(zhì)量低劣而給消費者帶來的不便或傷害承擔的責任較小。 　　美國的汽車質(zhì)量的法規(guī)，即著名的汽車保用法用3個條件來規(guī)范汽車的質(zhì)量和汽車 公司的義務：一是新車在保證期內(nèi)或是在一定里程內(nèi)，1年或19200公里、2年或38400公 里進行質(zhì)量保證(與我國現(xiàn)行的保修期規(guī)定類似)；二是統(tǒng)計出現(xiàn)故障次數(shù)對其質(zhì)量進行 評價，以修理單據(jù)為證，各州有所不同；三是統(tǒng)計限定由于故障或修理使該車停用的累 計工作日天數(shù)。符合第一、二條或是第一、三條，車主就有權(quán)申請退款、換車或要回支 付的修理費。有嚴格的法律規(guī)范做保證，使美國汽車產(chǎn)品質(zhì)量在汽車保用法實施不到10 年內(nèi)得到顯著的提高。 　　把汽車的質(zhì)量權(quán)交給車主，不但會使企業(yè)自覺地提高汽車產(chǎn)品質(zhì)量，同時也是提高 整個行業(yè)質(zhì)量的關鍵。結(jié)合我國汽車行業(yè)法規(guī)的實際情況，對汽車產(chǎn)品質(zhì)量的全面把握 應該是實行汽車安全法規(guī)和汽車召回制度。 　　5.汽車召回制度 　　召回制度是汽車生產(chǎn)和消費大國政府依法對機動車輛實施管理的制度之一，也是市 場競爭和嚴格的法律制度下的產(chǎn)物。早在20世紀70年代前后，美國、日本和歐洲各國就 實行了汽車召回制度，若發(fā)現(xiàn)有批量汽車產(chǎn)品存在質(zhì)量問題并有可能對消費者造成傷害 時，企業(yè)就有義務將這些汽車產(chǎn)品召回。召回制度以相應的汽車安全法規(guī)和公平公正的 認證制度為依據(jù)，而認證制度又是建立在相關的汽車產(chǎn)品質(zhì)量法律基礎上。實施汽車召 回制度的國家同時制定了一系列法律法規(guī)作為支撐，并授權(quán)有關部門對缺陷汽車進行管 理。因此，汽車安全法規(guī)和汽車的質(zhì)量法規(guī)是實行汽車召回制度的前提，而汽車召回制 度又是實行汽車準入認證制度的前提。 　　6.汽車安全法規(guī) 　　汽車安全法規(guī)是通過嚴格的正面和側(cè)面撞擊來反映假人傷害程度的高低的一種法規(guī) 。傷害程度越低，汽車的安全性能越好。中國的汽車安全法規(guī)正在與國際現(xiàn)行汽車安全 標準接軌。有關資料顯示，雖然我國汽車的保有量只占世界的1.58%，但是由于車禍死亡 的人數(shù)卻占到世界的14.3%。而美國在沒有頒布汽車安全法規(guī)前的1996年，交通死亡人數(shù) 為50894人，實施安全法規(guī)后，2000年交通死亡人數(shù)降到41821人。在這一時期，致命交 通事故率降低了18%，而汽車數(shù)量及駕駛員人數(shù)增加1倍。由此可見，實行嚴格的安全法 規(guī)，不僅能有效避免消費者因汽車本身的原因受到人身傷害，同時可以促使制造商更加 關注產(chǎn)品質(zhì)量，改進設計和生產(chǎn)。而且汽車安全法規(guī)也是制定其它相關政策(汽車準入認 證、汽車質(zhì)量法規(guī)、汽車召回制)的基礎。 　　7.WTO規(guī)則 　　我國現(xiàn)行汽車產(chǎn)業(yè)政策不能完全適應WTO規(guī)則的要求，隨著全球化趨勢的加劇，WT O規(guī)則將是我國汽車工業(yè)所面臨的國際環(huán)境政策因素。目前，WTO對我國汽車工業(yè)的影響 主要表現(xiàn)在關稅下降、投資和投資政策、零部件國產(chǎn)化和汽車服務貿(mào)易等方面。對渴望 融入世界汽車工業(yè)的中國汽車工業(yè)來說，WTO規(guī)則將對目前政府制定各項汽車工業(yè)政策起 到參照作用。因此，它將影響我國的汽車產(chǎn)業(yè)政策。 　　8.稅收政策 　　稅收政策具有兩面性，在消費者和汽車產(chǎn)業(yè)間很難找到一個平衡點。稅收是國家財 政收入的主要源泉。高稅收能增加財政收入，但又會抑制消費。因此，要將稅收政策和 環(huán)保政策相聯(lián)系，根據(jù)排氣量的大小征收不同的稅。 　　二、政策鏈影響層次結(jié)構(gòu) 　　根據(jù)對以上各項主要政策因素的定性分析，發(fā)現(xiàn)這些政策因素相互交叉、互為關聯(lián) ，更多的則表現(xiàn)為影響因素間復雜的遞接政策因素鏈。從整體上把握政策因素的作用機 理，梳理政策因素的作用層次，可以發(fā)現(xiàn)其作用關系有以下幾點： 　　第一，有一條政策因素作用的主鏈貫穿于整個政策因素的作用過程。這就是：WTO 規(guī)則影響產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策影響消費政策，消費政策影響稅收政策，稅收政策又與環(huán) 境保護政策相關。 　　第二，由于消費政策涉及面較廣，它影響著汽車質(zhì)量法規(guī)和汽車安全法規(guī)，而這兩 個法規(guī)又同時影響汽車準入認證，并在此基礎上產(chǎn)生汽車召回制。 　　第三，金融政策、保險政策、投資政策、聯(lián)合重組政策、環(huán)境保護政策和地方性法 律法規(guī)更多地是對汽車企業(yè)和消費者產(chǎn)生直接的影響，政府政策的意向會在汽車企業(yè)或 消費者之中掀起波瀾，但其作用是有限的或限于表面的。 　　通過以上3點分析，圍繞政策因素主鏈的作用，把影響我國汽車工業(yè)的政策因素大致 分為4個層次。 　　這4個層次的政策因素對汽車工業(yè)的影響及其相互關系為： 　　表層政策因素影響為最直接的金融政策、保險政策、投資政策、企業(yè)重組政策、環(huán) 境保護政策和地方性法律法規(guī)。 　　中層政策因素影響為具有雙向調(diào)節(jié)作用的稅收政策和既保護消費者利益又有利于規(guī) 范整個汽車行業(yè)的召回制。 　　深層政策因素影響可以分為二個層次：一是能增強汽車行業(yè)競爭力的汽車質(zhì)量法規(guī) 和保護消費者和行人安全的汽車安全法規(guī)。二是消費者最渴望出臺的汽車消費政策和從 汽車產(chǎn)品生產(chǎn)開始就能給予充分競爭機會的汽車準入認證。 　　根基層政策因素影響是關系我國汽車工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的汽車產(chǎn)業(yè)政策以及WTO規(guī)則， 這是影響我國汽車工業(yè)發(fā)展的最根本政策。 　　三、建立和完善我國汽車工業(yè)相關政策 　　從以上分析可知，影響我國汽車工業(yè)發(fā)展的諸多政策的影響層次是不一樣的，根據(jù) 影響層次的不同而及時調(diào)整這些政策也就成了當前政府最要緊的事。隨著WTO的相關規(guī)則 的逐漸進入和經(jīng)濟全球化的到來，法律將成為規(guī)范和約束人們社會生活的準繩。在發(fā)達 國家，政府管理汽車行業(yè)有兩條標準：第一條是標準法規(guī)來做衡量標準。例如，歐盟對 上汽車項目的法規(guī)有113項，凡是能達到這113項要求的都可以上汽車項目，但能滿足這 些要求絕非輕而易舉的事；第二條就是召回制度。 　　我國有關汽車的各項政策法規(guī)正在建立和完善之中，從一項政策的制定、調(diào)整到政 策的實施并產(chǎn)生相關的有效監(jiān)督是一個漸進的過程。而在這個過程中，政府必須分清主 次，抓主要矛盾和關鍵政策因素。如果采用從表層到中層再到深層的方式，政策則可能 治標而不治本；采用從深層到中層再到表層的方法，可以從根本上改變我國汽車工業(yè)發(fā) 展中的政策因素影響狀況。 作者：馮彬 余曉鐘　來源：《汽車工業(yè)研究》2003年第9期
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