論行政活動的功能
論行政活動的功能
【 作 者】顏佳華/李琳
【作者簡介】作者單位：顏佳華：湘潭大學(xué)行政管理學(xué)系；職稱：副教授；郵編：411105　李琳：湘潭師范學(xué)院政治系
【 正 文】
　　　　　　一
　　行政活動的功能，也就是行政活動在國家社會生活中所起的作用。行政活動的功能由正功能、無功能、虛功能、負功能等四大功能構(gòu)件組成。
　　行政活動正功能是指行政活動各要素、構(gòu)件運行過程中表現(xiàn)出來的對行政活動的目的起促進作用的功能。行政活動正功能主要表現(xiàn)為行政主體通過行政活動對行政客體產(chǎn)生積極的、有促于增強其適應(yīng)性和整合的作用，即滿足行政主體的需要與發(fā)揮行政客體的效用。能夠發(fā)揮行政活動正功能的要素是多種多樣的，主要是來自行政活動內(nèi)部的各組成部分和來自其外部的各種環(huán)境因素。行政活動正功能的外在表現(xiàn)是其各組成要素、部分的聯(lián)系密切和整體機能好與應(yīng)變能力強。行政活動無功能是指由于受到各種主觀、客觀原因的制約使行政活動的功能無法表現(xiàn)出來，該行政活動便是無功能行政活動。行政活動虛功能的現(xiàn)象較少存在，它只說明某些行政活動雖在運行過程中，但發(fā)揮無效力，控制客體的行為乏力，造成行政活動“打滑”或“原地踏步”。行政活動負功能又叫反功能或功能失調(diào)，是指行政活動作的功對其自身的目的起破壞作用的功能，它削弱了行政活動的適應(yīng)性和目的性，不利于其整合作用。主要表現(xiàn)在：行政活動內(nèi)部各要素之間聯(lián)系不緊密、協(xié)調(diào)性衰減，紊亂程度加劇，阻礙行政活動整體目標(biāo)的實用。行政活動負功能有兩種形式，一種是向預(yù)定目標(biāo)的反方向運行，其功能是“負”；一種是向預(yù)定目標(biāo)的其他方向（除反方向外）運行，其功能是“副”。造成行政活動負功能的原因主要來自兩個系列，即：行政活動內(nèi)部因素系列，如內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，各部分之間不配合；行政活動外部因素系列，主要是外在環(huán)境威脅。對行政活動功能的分析，其目的在于抑制負功能，強化正功能。
　　行政活動的功能具有強制性、綜合性、兩重性等性質(zhì)。行政活動功能的強制性主要是指行政活動功能具有這樣一種客觀性質(zhì)，不管人們愿意與否，都得受行政活動的制約與規(guī)范。它有兩層意思：一是人們必須服從、順應(yīng)行政活動；二是不得抵觸和破壞，否則就要受到懲罰。強制性的意義在于維護行政活動的權(quán)威性和保證行政活動的順利運行。行政活動功能的綜合性是指行政活動具有多方面的功能，能對社會生活各個方面產(chǎn)生作用。其作用主要表現(xiàn)在：它是行政活動科學(xué)化的基本前提，同時還是使行政活動的作用得到充分發(fā)揮的重要保證。綜合性取決于多種原因，即：社會生活的復(fù)雜性、行政活動方式的多元性和社會發(fā)展變化要求的多樣性。行政活動功能的兩重性是指行政活動功能具有兩方面不同的性質(zhì)，它們往往是緊密地聯(lián)系在一起，相互影響，相互作用，其主要表現(xiàn)是行政活動功能的科學(xué)性和非科學(xué)性以及積極性和消極性。
　　行政活動功能根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同可以劃分為多種類型。首先，從重要程度劃分，有行政活動的基本功能和輔助功能。基本功能即主要功能，是行政活動賴以存在的主要因素。行政活動的主要目的就是要獲得基本功能。某項行政活動的基本功能可能是一個，也可能是幾個。輔助功能亦稱次要功能，二級或三級的功能，是保證基本功能充分可靠地實現(xiàn)，對基本功能起輔助與支撐作用的功能，亦即為了更好地實現(xiàn)基本功能而附加的功能，常表現(xiàn)為實現(xiàn)基本功能的手段和措施等。其次，從作用特點劃分，有行政活動的使用功能、價值功能和美觀功能。使用功能是指帶來效用、有社會后果的功能，即實際用途和實際價值。價值功能是行政活動自身所具有的、內(nèi)在的、沒有外露的功能效力，即內(nèi)在功能，是行政活動的內(nèi)在價值和基礎(chǔ)。美觀功能變稱美學(xué)功能、藝術(shù)功能或外觀功能，是指行政活動對行政客體中的人產(chǎn)生魅力的功能。第三，從客體要求劃分，有行政活動的必要功能和不必要功能。必要功能是指行政主、客體所要求并承認的功能，它是行政活動的價值所在。不必要功能是指行政主、客體不要求或不需要的功能，它并非不需要，只是相對必要功能而言，是次一級功能。第四，從表現(xiàn)程度劃分，有行政活動的顯露功能和潛在功能，顯露功能也稱明顯功能、外顯功能或顯功能，是指被人們認識到的行政活動對社會生活的宏觀影響及其后果，并可作出分析、評估和考核。潛在功能又稱隱匿功能、潛功能，是指尚未被人們認識到的某種行政活動發(fā)生的作用，也不能作出分析、評估和考核。第五，從時間層次劃分，有行政活動的即時功能、短期功能、中期功能和長期功能。即時功能指立即見效力的功能；短期功能是指較短時間內(nèi)發(fā)生效力的功能；中期功能是指較長時間內(nèi)發(fā)生效力的功能；長期功能是指很長時間內(nèi)發(fā)生效力的功能；第六，從空間范圍劃分，有行政活動的微觀功能和宏觀功能。微觀功能即指行政活動在一定限度內(nèi)和一定條件下發(fā)生的效力，是低層次行政活動所發(fā)揮的效力；宏觀功能是高層次行政活動所發(fā)揮的效力，其范圍廣大，時間較長、影響廣泛。當(dāng)然，行政活動功能的類型，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，還有其他種類，這里不再贅述。
　　　　　　二
　　行政活動的功能是多方面的，但最基本最主要的功能，具體而言，包括以下內(nèi)容：（注：王滬寧：《行政生態(tài)分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社1989年版，第231頁）
　　第一，維持功能。行政活動的首要任務(wù)是維持一個社會的各項活動能夠正常地運行，并繼續(xù)下去。維持功能包括維持各種社會活動、各種社會關(guān)系、制定社會規(guī)范、維護一定的價值觀念和道德標(biāo)準(zhǔn)。維持功能的一個根本目的在于維持一個社會的秩序、安定、一致和持續(xù)。維護功能可以通過各種具體的行政活動表現(xiàn)出來，如維持人們基本生活需求的包括提供糧油、煤、水、電、衣、住、行等內(nèi)容的供應(yīng)系統(tǒng)的活動；維持社會持續(xù)發(fā)展，包括人口控制、發(fā)展教育、科學(xué)、文化等方面的活動；維護社會的基本秩序，如交通秩序、生產(chǎn)秩序、流通秩序、社會秩序、倫理秩序等等。這些活動均具備某種維持的功能。
　　第二，保全功能。行政活動的功能不僅在于要維持一定的社會，而且要保全一定的社會。行政活動的保全功能一般包括兩個方面的內(nèi)容：一是軍事保衛(wèi)，即領(lǐng)導(dǎo)國防建設(shè)和武裝力量，防御外來侵略和顛覆，保衛(wèi)國家的獨立和主權(quán)，保衛(wèi)公民的合法權(quán)益和生命安全；二是鎮(zhèn)壓和治安，主要是鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的反抗，防范和制裁不法分子和犯罪分子危害社會，維護治安。
　　第三，管理功能。行政活動最基本的屬性就是它是一種管理活動，是一種公共管理活動。所以為了使社會各項活動能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，使各種活動、利益和要求之間不產(chǎn)生根本的沖突，使社會生活有條不紊和順利地進行，以維護社會
論行政活動的功能