美國(guó)公共行政理論的政策取向
美國(guó)公共行政理論的政策取向
【 作 者】朱國(guó)云
【作者簡(jiǎn)介】作者單位：南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授　南京　210093
【內(nèi)容提要】本文對(duì)美國(guó)公共行政的發(fā)展作了回顧。早期的美國(guó)公共行政堅(jiān)守政治與行政分開(kāi)的傳統(tǒng)。到了20世紀(jì)60年代公共政策成為公共行政的主要研究?jī)?nèi)容。至今，注重公共政策的反映性與有效性及其執(zhí)行與評(píng)估，仍是行政學(xué)研究的首要課題。
【關(guān) 鍵 詞】美國(guó)公共行政/公共政策取向
【 正 文】
　　由于美國(guó)的公共行政從早期開(kāi)始就堅(jiān)守政治與行政分開(kāi)的傳統(tǒng)，政策的制訂、評(píng)估歸于政治，而政策實(shí)施則由行政承擔(dān)，因此，相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期中，美國(guó)公共行政很少去關(guān)注研究公共政策。60年代以后，隨著政治與行政相分立的觀念被打破，公共行政理論則以公共政策為主要的研究?jī)?nèi)容。
　　　　　　一、公共行政與公共政策的關(guān)系
　　　　1.公共行政恢復(fù)對(duì)政策的研究
　　本來(lái)公共政策是政治學(xué)家研究的對(duì)象。在美國(guó)60年代以前的公共行政理論中，由于威爾遜、古德諾的提倡，公共組織與公共政策的制訂、評(píng)估是不相干的。1887年威爾遜在《行政的研究》一文中（注：Wilson, Woodrow. "The Study of Administration. "　Political　ScienceQuarterly, June 2, 1887, PP.197—222.）將政治學(xué)和行政學(xué)分開(kāi)，認(rèn)為政治學(xué)應(yīng)負(fù)責(zé)決定和制訂政策，而公共行政學(xué)則應(yīng)負(fù)責(zé)執(zhí)行政策。另一位行政學(xué)家古德諾則專(zhuān)門(mén)著書(shū)以論證政治與行政的分立。他認(rèn)為美國(guó)憲法對(duì)權(quán)力的嚴(yán)格劃分已經(jīng)遭到破壞，因此，應(yīng)當(dāng)重新審視權(quán)力劃分的理論，使之更切合實(shí)際。他主張將國(guó)家的權(quán)力運(yùn)行分為“國(guó)家意志的表達(dá)”（　 expression　 of　its　 will）和“國(guó)家意志的執(zhí)行”（execution of that will）。政治所考慮的是國(guó)家意志在政策中的表達(dá)， 行政則是注意國(guó)家意志的執(zhí)行。（注：Goodnow,　　Frank. Policyand Administration, New York: Macmillan, 1990 P.15.）
　　當(dāng)然，對(duì)這種把公共行政的功能僅僅歸結(jié)為執(zhí)行公共政策的觀點(diǎn)，也有不少行政學(xué)家提出過(guò)質(zhì)疑。比如懷特在40年代末就提出了政策與行政相互影響的看法。（注：White, Leonard D. Introduction to　theStudy of Administration, New York: Macmillan, 1948.P13.）
　　懷特指出，行政當(dāng)局在公共行政中執(zhí)行公共政策的主動(dòng)性有日益增強(qiáng)的趨勢(shì)。其原因是，行政人員在執(zhí)行某些較為含糊的或一般性的法律時(shí)廣泛地使用行政裁量；政策在制訂過(guò)程中也常常需要對(duì)文官加以咨詢(xún)，聽(tīng)取他們的建議。而且，由于行政人員態(tài)度公正，具有專(zhuān)門(mén)技術(shù)，也的確提供有效的政策建議。由此，懷特甚至提議“行政部門(mén)有最好的機(jī)制可以用來(lái)制訂真正的公共政策，從而避免特定的利益集團(tuán)從中獲取暴利”。
　　到40年代末，行政學(xué)家亞伯雷比進(jìn)一步綜合各種批判政治與行政兩分法的觀點(diǎn)，（注：Appleby, Paul, Policy　and　Administration,University: University of Alabama Press, 1949.P.27,P.170. ）指出，行政人員其實(shí)對(duì)政策的制訂影響極大，他們可以用各種方法特別是運(yùn)用行政裁量去影響決策過(guò)程，“行政人員作為政策的執(zhí)行者將會(huì)持續(xù)地為將來(lái)立下規(guī)則，并且持續(xù)地決定這些規(guī)則的意義以及對(duì)行政的影響”。除此以外，行政人員亦能通過(guò)對(duì)立法的建議來(lái)影響政策的制訂。
美國(guó)公共行政理論的政策取向