1.前 言

自從AT&T總裁西爾多·維勒在1907年首次提出普遍服務的概念以來，盡管普遍服務的定義和具體內容都發(fā)生了很大變化，但是很多國家都仍然還在把提供普遍服務作為網絡產業(yè)的一項重要的公共政策。提供普遍服務實際上等于實行廣泛的補貼政策，比如對于邊遠或者農村等典型的高成本地區(qū)，電信、電力、郵政、運輸業(yè)運營商不但不能拒絕為這些高成本地區(qū)的用戶提供服務，而且還不能依據成本采取相應的高資費政策，并且還要保證一定的服務質量。一般而言，普遍服務意味著大用戶或工商用戶對居民用戶進行補貼，或者低收入用戶得到不同形式的補貼。用于補貼的資金往往來源于在某些服務上設立的專項收費，而不是一般的財政稅收。

更確切地講，現行的補貼制度大都以扭曲現有壟斷企業(yè)提供的不同服務的相對價格來實現的 。由于壟斷企業(yè)在提供補貼的服務上利潤低于成本，用拉姆士定價原理來講，就是規(guī)制企業(yè)在這些服務上的加價不能回收提供這些服務的成本，因此需要在其他服務上得到相應的補償。補償的方式是規(guī)定好的，一般采用交叉補貼機制，即在沒有補貼的服務上規(guī)定很高的加價。從這個意義上講，對企業(yè)來說，交叉補貼無非是一種滿足預算平衡的機制，所以相對于財政補貼來講，交叉補貼是在企業(yè)內部實現的，并且是壟斷企業(yè)與規(guī)制機構訂立的規(guī)制合同的一部分。

在發(fā)達國家里，這種交叉補貼機制現在已經或者即將被取消。帶來這種變化的主要原因有二個：一是引入了價格上限規(guī)制。實行價格上限規(guī)制使企業(yè)有了調整相對價格的自由，所以企業(yè)會以更接近于商業(yè)原則的方式重新平衡資費結構。在這種情況下，企業(yè)不愿意再以低于成本的收費方式為高成本地區(qū)提供服務，或者為低收入用戶提供補貼。為了在實行價格上限時仍然使企業(yè)有提供交叉補貼的動機，規(guī)制機構需要對價格上限中的權重做大幅度的調整，只有這樣才能保證企業(yè)一旦向規(guī)定的低資費用戶收取較高的資費，就會受到嚴厲地懲罰；或者不調整權重干脆實行統(tǒng)一定價。實際上從80年代開始引入價格上限以后，已經對價格上限已經做了很多系統(tǒng)的調整。比如按規(guī)定，運營商需要在服務區(qū)內實行統(tǒng)一定價，資費調整速度要受到嚴格的限制，如月租費的上漲速度要受到一定的限制。

盡管引入價格上限使得交叉補貼機制發(fā)生了很大變化，但是對交叉補貼機制造成更大沖擊的則是自由化改革。為了實現交叉補貼，運營商必須在提供補貼資金來源的服務項目上得到足夠的利潤，只有這樣才能為其他服務提供補貼。但是由于人為造成的價格扭曲，新進入者只想或者至少優(yōu)先考慮進入利潤比較高的服務領域，而不愿提供價格較低或者虧損的服務。在存在交叉補貼的情況下引入競爭會帶來二個問題：首先是無效率的市場準入。因為即使新進入者的效率較低，進入現有資費結構中的高資費服務市場也是有利可圖的。其次是原有的普遍服務的實現機制難以為繼。由于競爭壓力，提供補貼資金的某些高資費服務的“稅基”將會消失。

普遍服務在目前有關網絡產業(yè)改革的政策討論中引起了廣泛的爭議，在很多國家里，它甚至是規(guī)制改革以及引入競爭政策的焦點問題之一，這是很容易理解的，因為改革交叉補貼意味著利益格局的重新調整，所以個中的政治經濟因素肯定令人格外關注 。在消費者方面，接受補貼的利益集團，包括居民用戶和農村地區(qū)用戶，當然會竭力保留普遍服務。但是一些強大的利益集團，比如電信和電力服務的大商業(yè)用戶則一直為了取消交叉補貼，積極地鼓噪自由化，他們這樣做當然是為了能夠享受較低的服務價格，就如同富人反對稅收一樣。在生產者方面，壟斷運營商常常將提供普遍服務作為反對引入競爭的理由，一些人甚至認為普遍服務無非是“普遍借口”而已。很多人認為，因為競爭是與交叉補貼相矛盾的，所以反過來交叉補貼也會成為引入競爭政策的障礙。但另一方面，新進入者也會千方百計想使普遍服務的所有負擔都落到原壟斷運營商身上，從而增加自己的競爭優(yōu)勢。總而言之，普遍服務為網絡產業(yè)自由化的討論平添了很多政治經濟色彩。

對我國來講，普遍服務與經濟的發(fā)展目標息息相關。比如由于迄今為止，我國的電話普及率仍然很低，在偏遠和經濟尚不發(fā)達地區(qū)更是如此，但是電信部門作為一種非常重要的基礎設施，正是這些地區(qū)擺脫貧困和發(fā)展經濟所急需的，因此普遍服務作為一項公共政策來講，對我國仍然具有十分重要的意義。

本報告主要討論有關以競爭中性的方式提供普遍服務改革建議，很多人認為這項改革是普遍服務改革的大方向。但是在討論這些建議之前，首先必須準確地定義普遍服務，然后才能討論為什么需要提供普遍服務，以及實現普遍服務的機制問題。為了討論的方便起見，后面的討論將主要限于電信業(yè)，此外還將主要以英美國家的普遍服務為背景。這樣做的主要原因是，一方面這些改革思路主要是由這些國家首先提出的，并且目前的文獻也主要以這些國家為背景；另一方面，這些討論對我國的普遍服務改革也具有借鑒意義，這不僅是因為從普遍服務機制上來講有很多相似之處，更重要的是這些市場化改革思路很可能是我國今后改革的方向。

2.普遍服務的基礎

2.1定 義

對普遍服務的定義稍作考察就可以看出，不同國家、不同產業(yè)的普遍服務的定義是各不同的，但是在一些比較關鍵的特點上卻有很多公性。根據這些特征，可以將普遍服務義務看成是提供某些基本服務，并且滿足：(1)有一定的質量保證；(2)對所有用戶；(3)價格可以承受。

受普遍服務義務限制的具體產品或服務隨著國家和產業(yè)的不同而不同。比如美國96年電信法規(guī)定，可以歸入普遍服務的電信服務包括公共交換網語言級別的接入服務，觸音信令，長話接入，查號服務等。在英國，電信普遍服務包括基本電話服務，信息傳送，查號，急救服務，電話號碼簿，公共電話等。

為了具體起見，下面的討論主要針對英美國家的普遍服務定義：即以可以承受的資費水平向包括低收入消費者在內的所有用戶，以及包括農村地區(qū)、邊遠地區(qū)或其他高成本地區(qū)在內的所有地區(qū)提供有質量保證的電信服務 。下面暫時先不討論哪些服務應該算普遍服務以及應該定義什么樣的質量水平這類的棘手問題，而首先看看提供普遍服務的一些最主要的原因。

網絡外部性。當加入一個網絡所得到的好處依賴于加入這個網絡的用戶數時，一般稱存在網絡外部性 。比如對電信網來講，裝電話的人數決定了任何人最多可以與多少人以電話方式進行聯系。因此，每個人是否決定裝電話的決策直接影響到其他人的福利。但是，每個人在做出裝電話的決策時，卻只會考慮到自己的收益。

當存在這種外部性時，如果政府不采取一定的措施，就會導致市場失效，比如加入網絡的用戶過少，或者從動態(tài)的角度講，網絡的發(fā)展會受到不利的影響。相反，如果采取對網絡的接入提供補貼的政策，則會解決或者緩解這個問題，這正是普遍服務政策可以達到的結果。但這個論據存在一定的局限性：第一，這種解釋不能適用于所有的普遍服務。比如電力工業(yè)的普遍服務與網絡外部性沒有什么直接的聯系。第二，網絡外部性并不一定導致低效率，因為運營商可以在沒有規(guī)定普遍服務義務的情況下自己協(xié)調消費者的決策。

再分配。普遍服務可以看成一種特殊的再分配方式，即用定價而不是稅收影響再分配。當然，問題是如何定義貧困或者再分配的對象，這顯然是容易引起爭議的問題。但一般來講，如果貧困用戶包括低收入居民、殘疾人、老人家庭或者邊遠地區(qū)的消費者，這樣定義恐怕沒有什么爭議，因為所有這些人都需要得到社會的特殊保護，免得當資費做大幅度調整時，受到很大的影響。

地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。地區(qū)發(fā)展的目標在于形成更為平衡的發(fā)展布局，這一方面需要促進落后和邊遠地區(qū)的發(fā)展；另一方面作為一種城市發(fā)展政策，促使居民從擁擠的大城市中遷移出來，形成更為合諧的人口分布。根據這個目標，提供普遍服務有某些外部性方面的考慮，即大城市帶來的擁擠所產生的外部性，同時也考慮到了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡。

盡管提供普遍服務有種種規(guī)范或實證意義上的考慮，但并不意味著提供普遍服務就一定就是合理的，因為很難說用扭曲網絡產業(yè)相對價格的方法實現收入再分配是幫助貧困消費者或者高成本地區(qū)消費者的最好方式。在后面討論普遍服務義務的經濟學基礎時，還要對此做進一步討論。

實際上，有些國家使用了比普遍服務更廣泛的公共服務概念，在這些概念中融進了其他一些公共目標，比如需要保證提供某些關鍵的投入，并為國防建設服務；通過長期投資保護后代人的利益，但是在自由化的私有部門里，往往會忽略這種投資；為了使國家更加強大，需要將公民緊密地聯系在一起 。頭二個理由比較容易理解，但是對第三個理由，還需要研究公眾除了關心可以互相通話這樣普通的經濟利益之外，為什么還關心其他利益。但是本年報告不再對此做進一步的深究。

2.2用規(guī)制進行轉移支付的危害

前面曾經談到，讓電信運營商承擔普遍服務義務并不一定是實現收入再分配或者地區(qū)規(guī)劃目標本身的內在要求，因為可能存在實現這些目標更好的或者產生較小經濟扭曲的方法，這個結論的理論基礎是著名的阿科森和斯蒂格里茲定理(1976)，它至少在理論上讓我們對普遍服務的基礎進行根深入的思考。

簡單地講，阿科森和斯蒂格里茲定理證明，實現收入再分配的最好辦法是直接方法，即直接對收入或勞動力等生產要素征稅，而利用扭曲產品或服務的相對價格的方法實現再分配是一種低效率的政策。這個結果成立的條件是：

假設1：消費者獲得收入的能力有區(qū)別，并且稅務部門不能觀察到這些區(qū)別，用信息經濟學的語言講，消費者獲得收入的能力是私有信息；

假設2：稅收部門可以證實消費者的實際收入；

假設3：收入稅的設計不受任何限制；

假設4：消費者的偏好相對于勞動投入(如工作時間)和產品或服務來講是可以分離的，換句話說，消費者對任何兩種產品或服務的偏好與勞動投入無關，或者用更技術性的語言講，任何兩種產品或服務之間的邊際替代率與勞動投入無關；

假設5：不存在消費外部性。

由于消費者存在獲得收入能力上的差異，其結果會導致不公平的收入分配，因此需要采用累進的收入所得稅，從富人向窮人進行收入再分配，但這樣做會減弱收入能力高的消費者的工作激勵 。阿科森—斯蒂格里茲定理的意義在于，如果這5個假設條件都滿足，則實現收入再分配只需征收收入所得稅，而不需要征收任何間接稅。這個結果有幾個重要的含義：首先，對產品或服務的消費應征收統(tǒng)一稅，比如零稅率 。其次，與本報告更有關系的是，規(guī)制企業(yè)不應該為了收入再分配而扭曲相對價格，規(guī)制企業(yè)的價格就應該等于邊際成本。當然，由于存在固定成本，這種定價方法意味著政府需要利用一般的財政收入提供補貼，即一次性補貼。

實際上，阿科森—斯蒂格里茲定理背后所隱含的道理非常簡單。盡管政府可能需要從富人向窮人進行收入再分配，但政府不應該代替消費者決定要消費什么產品或服務。對某些產品或服務進行補貼，而對另外一些產品或服務征稅實際上是等于將某種消費方式強加于消費者。如果不管是窮人還是富人，所有的消費者對不同的產品或服務有相同的相對偏好，那么就沒有任何理由扭曲相對價格。

2.3為什么采用間接稅

盡管由于需要很強的假設條件，阿科森—斯蒂格里茨定理顯得不太符合實際情況，但這個結果仍然非常重要，其原因是，它一方面隱含地說明了提供普遍服務并非僅僅出于經濟原因，同時又指出了利用規(guī)制方式實現收入再分配的某些原因，換句話說，如果利用規(guī)制的方式征稅有合理的理由或者符合效率原則的話，阿科森—斯蒂格里茨定理的假設條件2至5中至少有一個不成立。

以這種方式進行討論也許顯得過于學究，人們可能認為在為普遍服務故意找借口。但是由于在實際中存在很多打著普遍服務的名義，濫用普遍服務的行為，人們對普遍服務常常產生很大的懷疑。比如在美國人們常常詰問，為什么要采取州內通話計劃，讓居住在城里的可能大部分是黑人家庭的低收入消費者，補貼居住在新澤西郊區(qū)和居住在蒙大那的那些熱愛自由但卻非常富有的游牧者？為什么那些非常富有的城市里的學校(比如居民年平均收入超過10萬美元以上)，在使用國際互聯網服務時，應該得到高額的補貼？

顯然，要想得到答案，還需要分析隱含在這些公共目標背后面利益集團的影響?？梢杂靡粋€例子來說明這些政治經濟學因素。在美國96年新電信發(fā)頒布以后，美國聯邦通信委員會(FCC)設計了一個旨在幫助無家可歸者和季節(jié)工的資費政策。無論怎么講，這些人都算是最貧窮的美國人，因而享受補貼似乎合情合理。FCC認為，對這些人提供很低的補貼，就能夠使它們可以利用語音信箱服務或社區(qū)公共電話，這樣就可以使他們與其他人，包括家庭或可能的雇主等保持聯系。但是對于這樣一個看起來相當合理的政策，國會從來沒有認真地考慮過，其原因非常簡單，因為這些受益者肯定不會去投票，或者說在政治上沒有什么用處，所以也就不值得去關心。

對這些政治經濟學方面的因素可以找到二種解決辦法：一是研究濫用政治權力的原因，并且設計出能夠減少規(guī)制收買的政治制度；二是清晰地界定提供普遍服務的原因，普遍服務的內容，以及實現普遍服務的機制，只有這樣才能減少規(guī)制機構的相機決策權和被收買的可能。這二種辦法是相輔相成的，后一種辦法主要是為了消除不必要的相機決策權，同時明確哪些權力屬于不可避免因而應該予以保留的；前一種辦法實際上是研究對相機決策權的制度反應。后面的討論將只考慮后面這種純粹的規(guī)范方法，即研究普遍服務義務要達到的目標是什么，并且普遍服務義務是否是實現這些目標的最優(yōu)政策。

收入觀測的不完備

現在放松假設條件2，假定存在避稅行為。由于存在避稅行為，收入稅的累進性質將受到限制，因而影響到收入再分配的效果。如果同時放松假設4，即不同的消費者對產品或服務有不同的偏好，那么容易得出，應該對那些主要由富人享用的產品或者服務征收較高的稅率，而對主要由窮人享用的產品或服務進行補貼，只有這樣才符合效率原則。(從這個角度講，似乎難以理解為什么要對國際互聯網服務提供補貼)。

從這個思路出發(fā)，下面分析一下撥打服務限制政策。在討論普遍服務政策的文獻中，有很多專們研究為低收入消費者提供的撥打限制和撥打關閉服務的補貼問題，這是二種在美國專門為低收入者提供的資費政策。撥打關閉是為了限制補貼受益者打長途電話，或者由補貼受益者自己支付長途電話費用。限制撥打是為了限制補貼受益者在某個計費周期內的資費額。FCC認為，不能因為無力支付電話費就中斷電話服務，這與普遍服務的思想相違背，因此建議提供受到補貼的限制撥打和撥打關閉二種服務，以此作為低收入消費者的選擇。這項政策出臺后，公眾的褒貶不一，比如很多人提出為什么將這些服務看成普遍服務。

為了對這個問題做進一步分析，假設存在二類低收入消費者：(1)最終不能支付電話費的真正窮人；(2)有一些沒有被觀測到的收入，比如第二職業(yè)收入或者來源于家庭的支持等，因而實際上有能力支付電話帳單，因而不能算做真正的窮人。但問題是由于不對稱信息，稅收部門不能區(qū)分這二種不同類型的消費者。在這種情況下，可以把提供補貼的限制撥打服務看成是分辯哪些消費者為真正的窮人，并對這些消費者提供補貼服務的一種機制，其原因是比較窮的消費者更看重由于不能支付帳單而被切斷服務，而并不十分看重普遍服務所帶來的靈活性。換句話說，限制撥打機制是一種識別工具，利用這種機制可以用較低的價格，為真正的窮人提供相對質量較低的服務。

但是在實際中，不可能提供能夠識別所有類型消費者的菜單，即不可能實現完全識別。英國電信委員會(Oftel)曾經做過計算，對于那些專們?yōu)楦F人提供的基本電信服務，可能最后只有10％的低收入者最后選擇了這些服務。

根據同樣的道理，可以分析以區(qū)域規(guī)劃為目標的普遍服務。由于用戶的地址不可能完全得到確認或者其他方面的信息問題，實際上很難利用收入所的稅實現從低成本地區(qū)向高成本地區(qū)的收入再分配。但是對實際居住在農村或者邊遠地區(qū)的居民來講，他們對電信、郵政或電力等服務的意愿支付高于城市居民的意愿支付，而且與簡單地申報居住地址相比，電話、電力或郵政服務的實際消費是決定是否提供補貼的一個更好的參照標準。因此，對公共事業(yè)服務進行補貼以可替代某些實現收入再分配的方法。

前面的討論主要強調觀測所產生的影響，所以利用收入稅實現再分配可能難以奏效。在稅制設計中存在的某些限制同樣可以影響利用收入稅實現收入再分配的效果。一般來講，對這些限制最好的解釋是政治經濟學方面的原因，因此不再做進一步分析 。

預算平衡約束

由于擔心預算赤字失去控制，許多國家都采用了嚴格的立法控制財政預算，比如美國專門頒布了預算平衡修正案控制預算赤字，在這些限制下，很難把財政收入作為提供補貼的資金來源，為了實行補貼政策，這些國家只好把補貼的負擔轉移到某個產業(yè)上，利用該產業(yè)的某些服務提供補貼的資金來源，而不讓補貼在財政預算中反映出來，這樣補貼就變成某個產業(yè)或企業(yè)的內部行為。

預算分離和公共事業(yè)預算平衡。阿科森—斯蒂格里茨定理成立的一個重要條件就是政府只有一個統(tǒng)一的預算。如果這個假設和其他假設條件同時成立，則邊際成本定價或者費希爾—阿萊統(tǒng)一稅率原則就成為公共事業(yè)的最優(yōu)定價方法。但是在實際中，由于種種原因，公共事業(yè)企業(yè)往往有自己獨立的預算，而不是直接從國家財政預算中得到補貼。在企業(yè)有獨立的預算約束時，最優(yōu)定價正好等于拉姆士定價。至于規(guī)制企業(yè)為什么應該保持獨立的預算約束，可以找出幾個不同的解釋，比如采用獨立預算約束的目的是讓規(guī)制企業(yè)對公眾責任，或者是為了硬化規(guī)制企業(yè)預算約束。

消費外部性

為了有效地防止傳染病的傳播，通常需要提供免費的防疫服務，這樣做的原因非常簡單，因為存在沒有內部化的外部性(患者沒有考慮到傳染的可能性)，因而對防疫需要提供補貼。這個思想也可以借用到網絡產業(yè)中。假設某個消費者能從與其他消費者通話或傳真等方式傳遞信息中受益，但是當其他消費者選擇是否安裝電話或傳真機時，并沒有考慮到這個消費者會從中受益。由于存在這種外部性，可能需要對安裝電話和月租費進行補貼。但是在確定資費結構時，以利潤極大化為目標的廠商無論是否受到價格上限控制，都不會考慮到這種外部性因素。實際上，運營商吸引的用戶越多，每個消費者認為電信服務的價值越高，運營商確定的電信資費越高。

在高成本地區(qū)還存在一種俱樂部效應。將電話線或電線拉到某個偏遠山區(qū)可能相當昂貴，除非有很多用戶購買這種服務，從而可以攤薄成本，否則運營商不可能提供這些服務。如果居民必須支付將電話網或電網接入到村的總增量成本，那么沒有人想首先接通電話或通電。針對這種情況，通常有二種解決辦法。第一種方法是網絡運營商對第一個用戶提供高額補貼，之后對隨后安裝的用戶確定較高的資費，資費水平高于在村內提供連接服務的邊際成本。第二種辦法是，對第一個安裝的用戶收取的連接費等于全部成本，但是該用戶得到線路的產權，因此可以對隨后安裝的用戶收取連接費 。

對于很多發(fā)達國家，網絡外部性或俱樂部外部性已經不再是爭論的焦點問題，當然不包括象互聯網這樣的新服務，其原因是一方面網絡產業(yè)得到了很大發(fā)展，網絡覆蓋范圍已經相當廣泛，所以普遍服務問題顯得不是很重要；另一方面，在很大程度上運營商已經將網絡外部性內部化。但對發(fā)展中國家來講，由于網絡的覆蓋范圍仍然比較有限，網絡外部性仍然是普遍服務應該予以考慮的一個重要問題。

其他因素

除了前面的討論以外，人們還提出了其他使阿科森—斯蒂格里茨定理不成立的一些情形，但是大部分情況都不是很普遍。為了討論的完整起見，下面以教育補貼為例，對這些因素做一些簡單的討論。

很多人認為，對教育進行補貼是經濟扭曲比較小的實現收入再分配方法。但是，根據阿科森—斯蒂格里茨定理，采用這種補貼方式并不一定能找到明顯的理由。為什么強迫窮人一定享受教育消費，而不是通過直接的支付轉移幫助他們，然后讓他們自己決定如何使用這些收入哪？為了找到阿科森—斯蒂格里茨定理不成立的理由，或者為什么要提供教育補貼，人們提出了四個解釋：首先是存在消費外部性，即教育會增加同事的生產率；其次是窮人對教育的收益具有不完全信息，不知道接收教育后可能產生的收益；再次是信貸市場的信息不對稱導致信貸配給，因此即使經過收入再分配，窮人可能仍然難以支付完成教育所需的成本；最后是家庭內部存在委托—代理問題。政府可能認為由于某些家長控制著家庭收入的支出，但由于沒有將子女的福利充分內部化，因此對子女的教育投資過低 。與我們的討論非常有關的是，可以通過電信業(yè)提供某些教育補貼。目前，美國正在實行一項改革計劃，對互聯網接入進行補貼，補貼額占接入成本的20-90％。再有對學校和圖書館的通訊進行補貼，其上限每年不超過22.5億美元。

3.美國1996年電信法及普遍服務義務

根據美國1996年新電信法，FCC正在設計和實施符合新電信法精神的普遍服務改革的具體措施。下面簡要地回顧美國現有的普遍服務項目，以及人們目前普遍看好的改革措施。應該看到，美國普遍服務的內容與實現機制和我國有很大的差異，這種差異顯然主要是由于經濟發(fā)展程度的不同以及經濟制度環(huán)境的差異所造成的。但由于目前的文獻多以美國為背景，并且美國的改革具有典型的市場中性的特征，因此人們普遍看好這些改革。從這個意義上講，美國的經驗對中國的普遍服務改革也應具有一定的借鑒意義。

3.1現有的普遍服務

簡單地講，美國普遍服務可以分為二類項目，它們分別對應于提供普遍服務的二個不同原因，即收入再分配和區(qū)域規(guī)劃。

對低收入用戶的補貼項目主要由所謂的生命線補貼項目(Lifeline Assistant Program)和生命線接入項目(Lifeline Connection Program)組成。補貼的資金都來源于長話服務上的征稅。在美國大部分地區(qū)，生命線項目能夠使受益者的月租費降低7美元(從技術上講，完全或部分減免屬于聯邦的3.5美元的月租費，各個州也必須做同樣的減免)。生命線連接項目能夠使受益者的初裝費減少30美元。

對農村和偏遠地區(qū)等高成本地區(qū)的補貼有三種機制。為了理解普遍服務基金或高成本地區(qū)補貼基金的運行機制，需要首先了解美國接入成本的核算規(guī)則。我們知道，本地電話設施除了提供本地電話服務以外，還要為長話運營商提供本地網的接續(xù)服務。既然如此，那么如何分攤本地網的成本哪？按照FCC制定的規(guī)則，每個本地電話公司接入成本的25％(任意決定的)視為州際通話成本，也就是說，25％的本地電話成本需要利用州際長話服務回收 。對于那些接入成本高于全國平均成本的本地電話公司，即如果核算成本超過全國平均成本的15％，分攤比例可以相應地提高。調高接入成本由州際長話服務分攤的比例等價于長話服務向本地電話服務提供補貼。由于補貼數額可能很大，因而產生一個不良的激勵，即地方本地電話公司不愿努力降低成本。FCC注意到，對于某些本地電話公司，接入成本超過全國平均成本150％以上以后，每1元的成本可以從州際電話服務中得到1元的補貼。

對高成本地區(qū)還有另外一種補貼辦法，即所謂的撥號占用設備時間加權方法，它是指對于接入主線小于50,000路的本地電話公司，由于在這個規(guī)模上沒有達到交換設備的規(guī)模經濟，故對這些公司提供補貼。具體的操作辦法是，將交換成本的某個比例分攤到州際長話服務上。

對高成本地區(qū)提供補貼可能會引起二個問題。首先，由于這些補貼機制都是基于歷史成本，所以不能為運營商提供降低成本的激勵。其次，現有本地電話公司是補貼的收益者，但是隨著本地電話競爭的來臨，這種補貼方式對新進入者是不公平的。只有引入新的具有競爭中性的補貼機制，才能與競爭環(huán)境相適應，不會對新進入者(競爭性本地電話公司)造成傷害。

3.2改革措施

為了便于說明，可以將普遍服務政策的設計過程分成四個步驟：(1)定義需要提供補貼的服務；(2)選擇質量水平；(3)確定服務價格；(4)確定提供補貼資金的稅基。顯然，這些決策應該同時決定而不是順序進行，因為最優(yōu)政策必須綜合考慮提供普遍服務補貼的成本和收益。

確定普遍服務。定義普遍服務首先需要定義接受補貼的服務。在繼續(xù)討論之前，有必要再回憶一下阿科森—斯蒂格里茨定理。根據這個定理，確定哪些服務應該接受補貼并不是一件顯而易見的事情。提供補貼意味著接受補貼的用戶(包括低收入用戶和高成本地區(qū)的居民)不僅要消費電信服務而不是其它產品或服務，而且要消費受到補貼的電信服務。對于低收入用戶來講，提供補貼的原因可能是這些用戶比較偏好于受到補貼的服務。但是如果這個邏輯成立，對低收入用戶和高成本地區(qū)居民來講，接受補貼資助的電信服務不一定要一樣(除非對高成本地區(qū)的居民提供補貼是未來實現收入再分配，而不是出于區(qū)域規(guī)劃的目的)?？梢韵胂?，如果是為了區(qū)域規(guī)劃，那么可以對高成本地區(qū)居民的互聯網服務和長話服務提供補貼，但是對低收入消費者來講，則不應該提供補貼這種。

FCC列出了很多可以享受普遍服務資助的服務，包括公共交換網語言級別的接入，對于語音服務和信息服務非常重要的觸音服務，接線服務，查詢和緊急服務，以及高成本地區(qū)工商企業(yè)的長話接入服務等。當然，這些項目并沒有涵蓋所有應該接受普遍服務資助的項目，比如前面討論過的對無家可歸者和季節(jié)工提供的資助項目，限制撥打項目，提供免費的互聯網接入，以及為在農村地區(qū)提供醫(yī)療服務的機構提供補貼等。

質量。定義了需要補貼的服務項目以后，規(guī)制機構還必須對這些服務的最低質量水平做出具體規(guī)定。一般來講，運營商會在提供補貼服務的同時，盡量降低質量水平。如果接線員很少應答，顯然提供接線服務補貼沒有任何意義。除此之外，明確劃分本地電話服務的區(qū)域范圍也是一個非常復雜的問題。

當可以利用不同的技術提供含有補貼的服務時，規(guī)定最低服務質量水平會變得更加復雜。比如現在有很多人都認為，在尚未建有固話絡的邊遠地區(qū)，移動電話技術可能是提供基本電信服務的更有效的方式。移動電話技術在于可移動性，但另一方面這種技術的服務質量也比較低，比如接通率相對較低等。如果規(guī)制政策沒有充分考慮到這些影響質量標準的因素，最終很可能形成缺乏效率的競爭結果。

選擇質量帶來的另一個問題是，在不同地區(qū)提供的服務是否應該有相同的質量?，F在本地電話公司正擔心，如果為城市消費者提供高速互聯網接入服務，那么在將來被迫也要以相同的價格為高成本地區(qū)的用戶提供相同的服務，這樣做的結果勢必阻礙技術擴散，影響社會的提高。

確定價格。定義了接受補貼的服務項目和最低服務質量水平以后，下一步就要確定最高限價。如果沒有價格限制，普遍服務沒有任何意義。從某種意義上講，定價是一個政治決策問題，但除了政治經濟學因素之外，還有一些純粹是經濟學意義上或技術上的問題。比如即使最基本的服務也會含有明顯的區(qū)別定價成份，如高峰定價，或者不同形式的非線性定價(提供的菜單在固定月租費、使用費和免費撥打的本地電話的個數等方面變化組合)。實行這種區(qū)別定價一般是符合效率原則的，但同時也提出了實際操作上的一些問題，比如哪種價格應該受到補貼。

實現機制。最后一步當然需要確定作為補貼資金來源的稅基。按照拉姆士定價，征稅結構在原則上必須滿足對所有的電信服務的消費所造成的扭曲最小。豪斯曼(1996)曾得到一個非常有趣的結果。他在一項研究中對某種特定補貼所造成的社會成本(即利用長話服務對學校和圖書館的某些電信服務的進行補貼)進行了測算。前面曾經提到，美國的普遍服務包括對學校和圖書館的某些電信服務成本的20-90％進行補貼，上限是每年不能超過22.5億美元。假設所有接入服務的補貼都對應于長話資費的增加，根據他的計算，每年造成的社會福利損失為19.3億美元，或者說，通過長話加價每得到1美元的收入，其社會成本為$1.86=(2.25+1.93)/2.25。

根據上面的計算，補貼資金的影子價格為0.86，它可以與相應的公共資金的影子成本進行比較。我們知道，公共資金的影子價格的定義是每1元一般的稅收收入所帶來的社會成本 。對于發(fā)達國家，根據最權威的估計，該值一般在0.25-0.40之間(對發(fā)展中國家，一般認為該值至少在1.0以上)。容易看出，公共資金的影子價格遠遠小于前面得到的補貼資金的影子價格。豪斯曼分析了補貼資金的影子成本比較高的原因：第一，長話服務有較大的需求彈性。根據他的估計，長話服務的彈性為0.7。

第二，在長話服務上還存在其他稅賦 。前面曾經提到，目前長話公司需要以使用費(按分鐘計)的方式向本地電話公司支付接入費，接入費中包含有一部分本地電話成本和其他一些流量不敏感成本。按照FCC的計劃，要逐步取消這些稅賦，而改用水平附加費回收這些固定成本。但原則上，水平附加費仍然由長話公司支付。長話公司需要支付事先租線交換費(PICC)，該項費用按照長話公司吸納的用戶計算，每吸納一個用戶，就要支付一份PICC。沒有選擇長話公司的消費者者直接向本地電話公司支付PICC。由于長話公司將這種收費直接轉稼到消費者身上，從這個意義講，PICC實際上等價于增加月租費，但由于直接增加月租費在政治上比較困難，而采取這種比較隱蔽的方法在政治上阻力較小?？傊?，FCC目前正處于大幅度調整資費結構的過程當中，這種調整對長話和其他稅賦較高的服務比較有利，同時要逐步取消對月租費的補貼。

第三，長話公司在其感覺到的成本(純技術上的邊際成本加上長話服務的稅賦)之上有很高的加價 。豪斯曼最后認為，在月租費上加稅產生的社會成本要低于在長話服務上加稅帶來的社會成本 。

3.3用代理模型確定普遍服務補貼

目前，推動普遍服務改革的最有力的工具是代理模型，使用代理模型的目的在于利用工程數據計算網絡不同要素的前向成本。

假設已經計算出在某個地區(qū)提供普遍服務的邊際成本(后面還要討論如何選擇地區(qū)的大小)，并且決定以最大價格p*提供這些服務。高成本地區(qū)滿足c>p*，因此規(guī)制機構可以確定每條線路的補貼s，并且任何有資格提供普遍服務的經營商都有資格得到同等數額的補貼：

補貼＝{前向成本}－{國家基準價格}

或者

s=c－p*

用這種方法確定補貼額有二個優(yōu)點：第一，由于使用的是前向成本而不是歷史成本，因而消除了普遍服務補貼本身具有的成本加成特征，所以高成本地區(qū)的本地電話公司有很強激勵去降低成本。第二，補貼是競爭中性的。按照設計，任何能在該地區(qū)提供服務并且滿足一定要求的運營商，都有權得到同樣數量的補貼。用這樣方式確定的補貼與提供優(yōu)惠憑證非常相似，因為消費者可以將補貼隨身帶到他選定的運營商。

3.4存在的問題

用這種方法提供普遍服務也存在一些問題，有些問題是代理模型本身帶來的，而另外一些問題則是用任何辦法提供普遍服務補貼都會出現的問題。

代理模型帶來的問題。我們知道，計算前向增量成本要以優(yōu)化網絡為基礎，也就是說，前向增量成本是相對于將要建設的網絡，而不是針對某個已經實際建成的網絡。假設選擇技術的目標是以最低的成本提供補貼服務。當然運營商可以任意選擇技術，比如選擇除了能夠提供補貼服務以外，還能夠同時提供高級服務的技術，但是這樣做并不能保證在社會意義上是最優(yōu)的。此外，在計算前向成本時，規(guī)制機構有很多相機決策的機會，比如決定一些重要的參數，包括地區(qū)的大小，地區(qū)內用戶的分布，土壤條件，集線層如何布線，交換機的容量，居民住戶到路線的距離，預測需求，特別是進線電纜的利用率或配線率，以及對共同成本的處理，物理折舊，經濟折舊等。對于這些重要決策，同樣根據代理模型也會得到不同的估計 。

技術成本與機會成本。運營商不僅需要提供基本的補貼服務，還要提供與之互補的高級服務，如通話轉移，通話等待和多媒體服務等。實際上，設計滿足競爭中性的補貼機制的原因正是為了給消費者提供更多的服務。當然，這些與基本服務互補的服務肯定會帶來額外的收入，所以為了計算提供補貼服務的機會成本，應當從提供補貼服務的成本中減去這些額外收入。但是這種額外收入肯定隨著地區(qū)的不同而有很大的差異。高成本地區(qū)可能既包括很富裕的地區(qū)，也包括非常貧窮的地區(qū)；既包括能夠提供諸如衛(wèi)星電視服務等高級服務的地區(qū)，也包括不能提供這些服務的地區(qū)。

另一個造成機會成本與技術成本不相等的因素是提供普遍服務產生的品牌效應和廣告效應。正是出于這個原因，Oftel認為，從品牌識別的角度講，英國電信能夠從建立覆蓋全國的電話網或者從提供普遍服務和提供公共電話亭中受益，所以最后決定不對應該電信提供普遍服務提供補償。

不難看出，這二個原因主要強調需求方面的因素。成本方面的原因可能與廠內收益有關，也就是說，在某個地區(qū)提供服務的成本依賴于運營商是否還為鄰近地區(qū)提供服務。廠內收益的大小與地區(qū)大小密切相關。比如同時在北京和天津提供服務與分別在某個城市提供服務相比不會產生很大的廠內收益，但是單獨為北京的某個地區(qū)提供服務與同時為該地區(qū)和鄰近地區(qū)提供服務相比，肯定有明顯的廠內效率。因此，在計算補貼成本時應該考慮到廠內受益，在計算較小地區(qū)的前向成本時，還要看該運營商是否為鄰近地區(qū)提供服務。

定義區(qū)域。很多專家都建議劃分相對較細的區(qū)域范圍。劃分區(qū)域的方法有很多，比如可以按人口普查地區(qū)小組(CBG)來劃分(CBG由大約400個居民用戶組成，在美國總共有大約350,000個CBG)。除此之外，還可以按3000英尺乘以3000英尺的格式劃分，再加上普查數據共同決定用戶的區(qū)域。除此之外，還可以以節(jié)成中心為標準劃分區(qū)域。

那么在選擇服務范圍時到底需要權衡那些因素哪？區(qū)域選擇過小帶來的缺點是：首先，如果區(qū)域選擇過小，那么與鄰近的地區(qū)可能存在廠內經濟，因此難以準確地確定這個區(qū)域的成本。其次，區(qū)域劃分得越細，最后產生的地區(qū)就越多，從而增加定義每個地區(qū)補貼時的交易成本。

至少從理論上講，還存在另一個缺點。區(qū)域劃分過細可能會增加本地電話公司的私有信息。即使非常精心地設計代理模型，肯定也有某些沒有觀測到或沒有度量到的信息，比如消費者的分布等。從直覺上講，根據大數定理，當地區(qū)的范圍比較大時，規(guī)制機構和新進入者面臨較低程度的信息不對稱，其道理與缺少信息的投資者做股票指數的風險比做個股的風險更小一樣。到目前為止，還沒有人對這個問題進行過正式的分析，因此這個結論只能算作一個猜測。

比較細地劃分服務區(qū)域的好處主要是可以減少“撇奶油”的機會。為了更好地理解這個問題，需要先做一些說明：首先，人們常常認為，在任何一個給定區(qū)域，總存在奇異性。針對加州公共事業(yè)委員提出的普遍服務拍賣的建議，GTE(美國除地區(qū)貝爾外最大的本地電話公司)在其向FCC提供的報告指出：“應該明確地定義普遍服務義務，因為在成本等方面，CGB的用戶之間存在很大差異，比如要求的服務水平不同，這些因素直接影響到用戶對運營商的吸引力。如果規(guī)制機構有完全信息，并且能夠準確計算出每個用戶應該得到的補貼數額，這個數額能夠使運營商恰好提供服務，在這種情況下，由于運營商會自愿為消費者提供服務，也就沒必要再規(guī)定普遍服務義務。但是，規(guī)制機構并不具備這樣的信息，并且根據每個用戶確定提供普遍服務的補貼也不實際，故任何符合實際情況，或者說可以進行實際操作的補貼計劃都只能按平均值來算。在這種情況下，要想保證每個用戶都能在平均補貼的水平上得到服務，必須普遍服務義務與平均補貼聯系起來?！?/p>

所以美國1996年新電信法明確指出，任何已經指定為有資格提供電信普遍服務的運營商，必須在整個服務區(qū)域內，利用大眾傳播媒介，廣泛宣傳可以提供的服務項目和相應的資費。很多人認為，所有有資格得到普遍服務補貼的運營商，都會愿意向服務區(qū)內的所有用戶做宣傳，并為這些用戶提供服務。習慣上，將那些向服務區(qū)內的所有用戶進行宣傳并提供補貼服務的運營商稱為最終依賴的服務商(COLR)。

第二，較小的服務區(qū)域可以減少奇異性，但較大的服務區(qū)域將提高平均成本估計的準確性。

下面結合“撇奶油”現象分析這個問題。假設某個地區(qū)的消費者具有奇異性，即為這些消費者提供服務的成本不同，所以在競爭環(huán)境下，不能根據某個服務區(qū)域內的平均每條線路的邊際成本定義普遍服務補貼，其原因是，市場準入破壞了賴以得到補貼收入的稅基，因為競爭的引入，那些可以用相對較低成本提供服務的用戶只能確定較低的資費，因此提供普遍服務的運營商(COLR)不能指望對低成本用戶收取相對較高的資費，彌補為高成本用戶提供普遍服務帶來的虧損。

在這種情況下，需要多少普遍服務補貼才能使運營商仍然愿意提供普遍服務與COLR的個數密切相關。如果只有一個COLR，則在低成本用戶市場上，該COLR面臨的競爭壓力主要來自于非COLR，但是這些運營商不能得到補貼 。相比之下，當存在很多COLR時，由于每個COLR都可以得到補貼，故為低成本用戶和高成本用戶提供服務的成本都減少，減少的數額與補貼數額相等的。從這個意義上講，這些COLR將更加激烈地爭奪低成本用戶。與只有一個COLR相比，此時低成本用戶不但不能幫助提供普遍服務，這些低成本用戶本身也接受補貼，所以當存在多個COLR時，由其他服務(如長話)承擔的普遍服務負擔會更重。

由此不難得出，消費者的奇異性和市場的競爭增加了提供普遍服務的成本，因而成為決定補貼額的重要因素。那么該結論對服務區(qū)域范圍的選擇有什么意義呢？由于規(guī)制機構并不能很容易地區(qū)分出低成本用戶或高成本用戶，從這個角度講，選擇較小的區(qū)域未必就能夠降低補貼的數額。但是反過來講，如果規(guī)制機構具備這樣的信息，能夠將高成本地區(qū)和低成本地區(qū)區(qū)分開來，那么對二類不同使用統(tǒng)一的補貼標準會增加補貼數額。

在前面的討論中，假設消費者只能選擇一個運營商提供服務。但是在實際中，消費者很可能想享受多種服務，比如移動電話和固定電話。但是，享用多種服務也會帶來新的問題。假設享用多種服務的可能性存在，那么租用多條線路的用戶是否只應該得到其中一個COLR補貼？顯然，要想回答這個問題，需要知道提供普遍服務補貼的具體原因是什么，如果補貼的目的是為了收入再分配或者補貼的對象是窮人，則沒有必要對租用二種服務的用戶同時提供補貼；但如果補貼的目的是為了區(qū)域發(fā)展，則多重補貼可能是合理的。

4.普遍服務的拍賣

從根本上來講，規(guī)制機構與壟斷企業(yè)之間存在的信息不對稱是不能確定有效規(guī)制政策的最大障礙。使用代理模型估計普遍服務成本同樣存在著不對稱信息。在克服信息不對稱上，拍賣機制有非常好的性質，所以作為一種市場機制，可以利用拍賣機制決定普遍服務的補貼。

4.1現有的改革建議

利用代理模型計算普遍服務的補貼不過是一種描述性的方法，或者說補貼由規(guī)制機構確定，而不是由市場來決定。由于在估計普遍服務的成本時會遇到很多困難，所以有必要考慮其他確定補貼的機制，特別是可以利用拍賣機制，從市場參與者身上了解提供普遍服務的成本究竟是多少。在產業(yè)界，有一些運營商(如GTE)和他們雇用的專家竭力提倡使用拍賣機制。美國加州公共事業(yè)委員會在其1996年頒布的有關實施普遍服務的條例中指出：“拍賣機制似乎是未來確定和修改補貼額的最有效機制”。但在是否采用拍賣機制的問題上，FCC似乎比較謹慎，只是把它看成將來可以使用的一種選擇，而不是馬上就能夠實施的一種機制。

利用拍賣機制選擇提供某種服務的運營商并不是什么新鮮事。英國就曾利用普遍服務拍賣機制，選擇提供某些鐵路服務的特許經營者，拍賣機制中包括在某個地區(qū)提供的某些服務，以及相應的最低質量水平。在美國政府采購合同中，也常常利用拍賣機制選擇供應商。此外，在特許合同(concession)里也經常利用拍賣機制確定提供諸如高速公路，本地交通，供水或污水處理等項服務的供應商。

現有的改革建議與傳統(tǒng)的特許經營有某些不同之處，因為這些改革建議不但允許市場內的競爭，還允許市場的競爭，也就是說，可以同時選出幾個特許經營者(COLR)，然后這些COLR為爭奪市場份額而展開競爭；但是相比而言，多數壟斷特許經營拍賣只是為了得到事后的壟斷地位而在事前進行競爭。為了還有很多形式的拍賣機制可以形成事后競爭，這些拍賣機制的特點是將補償分成幾份。但是這些拍賣機制都不會象電信業(yè)的本地電話普遍服務拍賣那樣，補貼與產出成比例。

4.2 CTE的建議

為了理想目前進行的政策討論，下面簡要地介紹GTE的改革建議，這是非常有影響的一個建議。GTE的建議考慮在一個較小的地區(qū)(如CBG)拍賣普遍服務補貼。在這種拍賣機制里，投標者要告訴接受COLR資格所愿接受的每條線路的最少補貼額。拍賣采用密封標的并且只有一輪。這種機制的主要特點是，市場結構是內生的，所有中標者所得到的補貼都相同。決定中標者的規(guī)制如下：

如果在給定CBG的普遍服務補貼拍賣中，有二個或二個以上有效標的，中標者的數目由標的的相對水平來決定。一般來講，這些標的越為接近，最后接受的中標者越多，而如果不同標的的數額相差較大，則中標者的數量也較少，具體的決策規(guī)則是：

(1)如果至少有一個投標者的標的額與最低標的差不超過最低標與基本服務價格的15％，則接受所有處于這個范圍的標。

(2)如果在(1)所描述的范圍內沒有標，但有一個標在25％的范圍之內，則接受二個最低標。

(3)如果在(2)所描述的范圍內也沒有標，則只接受一個最低標。

這種選擇規(guī)則的特點是，如果與最低標相比，倒數第二和第三個標不是顯得效率特別低，這些運營商會同時成為中標者。采用這種規(guī)則實際上包含著一種權衡：選擇的供應商越多，盡管存在收益遞減，但帶來的市場內競爭收益也越多；但另一方面，沒有將全部市場都留給效率最高的運營商意味著配置效率的損失，即使不存在規(guī)模收益，這種效率損失依然存在。暫不考慮事后競爭所帶來的收益，只有當最低標與其他中標者的標的區(qū)別不是很大時，這種規(guī)則帶來的配置效率損失才可以接受。但是，由于目前在這個方面的理論研究非常少見，所以尚未有人對這個建議，特別是這種拍賣機制的性質做進一步分析。

下面簡單地討論一下GTE建議可能會面臨的一些實際問題。首先，如同利用代理模型確定普遍服務補貼一樣，在該建議中服務區(qū)域比較小，即使用CBG的概念(加州共有20,000個 CBG)。該建議的支持者們聲稱，較小的服務區(qū)域可以減少“撇奶油”效應，并且由于新進入者可以在很小的區(qū)域提供服務，因此有利于市場準入。

從成本方面不難看出，服務區(qū)域越小，不同服務區(qū)域之間的成本協(xié)同性越大。在拍賣過程中，當運營商考慮地區(qū)A的標的時，還要從廠內經濟的角度考慮是否還要投地區(qū)B或地區(qū)C的標。較小服務范圍帶來的另一個成本是需要安排太多的拍賣，這樣做顯然會增加交易成本，而且由于運營商之間的競爭常常處于一種重復交換的關系，所以很可能為默契合謀創(chuàng)造條件。

第二個實際問題與申請?zhí)崦^程有關。GTE建議，有興趣在某個服務區(qū)域參加競標的運營商應該指定該地區(qū)作為競標的對象。每隔6個月，在某個事先指定的二個星期的窗口內，加州公共事業(yè)委員會(地方規(guī)制機構)接受有資格的運營商申報的競爭區(qū)域。每個有資格的運營商向加州公共事業(yè)委員會提供希望競標的CBG清單，并表示愿意接受COLR義務。如果在某個CBG中已經舉辦過拍賣，并且拍賣的結果是已經至少有一個新的運營商被選做該CBG的COLR，則3年之內該CBG不再接受新的競標申請。當二個星期的接受提名申請期結束以后，加州公共事業(yè)委員會公布選定的CBG，以及為該CBG提供服務的運營商。

4.3市場內競爭的收益

在討論普遍服務的拍賣機制時，通常都想當然的將市場內競爭的收益看成是必然能得到的結果。但是，由于這些運營商受到規(guī)制控制，此時的拍賣機制的環(huán)境與傳統(tǒng)環(huán)境有很大的區(qū)別，所以不能簡單地認定凡是競爭都對消費者有好處，應該對這種環(huán)境下的收益做具體的分析。為此，應該首先區(qū)分二種服務：即受到補貼的服務和沒有補貼的服務。

初看上去，在接受補貼的服務市場中引入市場內競爭所帶來的收益并不那么明顯，因為畢竟提供普遍服務的前提是由規(guī)制機構確定價格上限(使用代理模型時用描述的方法，而這里用市場拍賣機制)和相應的最低質量水平，防止運營商用降低質量的辦法逃避價格限制。因此，如果說對提高補貼服務引入市場內競爭能夠帶來任何收益，那什么肯定是因為或者投標者對補貼額估計過高，所以事后價格上限不起作用，或者規(guī)制機構不能對質量的某些方面做出明確規(guī)定或實施有效的監(jiān)督，因而競爭給運營商帶來降低價格的余地和可能。

對于第一種可能來講，人們很容易想到可能在二個連續(xù)舉辦的拍賣之間存在隨機的技術進步。如果二個拍賣之間的間隔很長，尤其是如果運營商不能盡快挑選出競標的地區(qū)的話，在此期間發(fā)生很快的技術進步是完全可能的。但是可以證明，由于存在這種向下的靈活性，市場內競爭具有雙重效應，特別是有可能增加該地區(qū)需要的補貼。如果僅有市場的競爭時，或者運營者有壟斷的特許經營權時，中標者面對的實際上是一種博彩：如果存在技術進步，該地區(qū)事后就能夠贏利；如果沒有發(fā)生技術進步，則需要的補貼額等于預期成本與指定價格之差。但是當引入市場內競爭以后，由于市場價格隨著技術進步自動向下調整，故運營商不可能贏利，因此需要補貼的數額增加。對于互補服務的競爭，其結論非常類似。

引入市場內競爭的另一個好處是，競爭會促進質量水平的提高。一般來講，規(guī)制機構只能夠明確規(guī)定某些質量的標準，但對其他方面的質量問題卻無能為力。為了使具有COLR資格的運營商有足夠的激勵提供規(guī)定的質量水平，補貼額應該超過在壟斷特許經營時的補貼水平。此外，當允許市場內競爭時，市場的競爭未必能得到足夠的補貼，保證在無法確定的質量上產生競爭。

現在討論市場內競爭可能帶來的另一種收益，這種收益與不受補貼的服務密切相關。這種情況與接入政策有關，更確切地說，分銷和松綁政策能夠為互補服務創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境，既不會懲罰瓶頸所有者，也不會給只提供沒有補貼的服務的運營商帶來不利的影響。如果這種情況成立，因為補貼服務與互補服務相互分離，所以相對于互補服務來講，市場內競爭不會帶來任何收益。因此，承認補貼服務的市場內競爭有益于提供互補服務實際上等于說現有的接入政策存在缺陷，或者說至少對于某些與基本服務一起提供的互補服務，接入政策顯得不夠公平。

從前面的分析中得到的主要結論是，引入市場內競爭的效果是二方面的，除了人們通常認識到的收益以外，市場內競爭還會降低與補貼服務互補的服務的利潤，因而提高競標者要求的補貼額。從某種意義上講，這只不過說明了沒有免費的午餐。如果市場內競爭確實能夠帶來凈收益因而值得引入市場內競爭，其條件是，在與補貼服務互補的服務中不引入競爭所帶來的福利損失大于因為提供普遍服務補貼而對其他電信服務帶來的福利損失。

還有二個非常重要的問題：一是具有內生市場結構的拍賣機制能否形成有效率的市場結構；二是如果答案是肯定的話，在均衡時能否得到最優(yōu)補貼。對于第一個問題的回答是，一般不能保證形成有效的市場結構。比較壟斷特許經營與市場內競爭相比哪個更有效率需要比較各自的福利損失，但一般來講，拍賣機制只反映了利潤情況，而沒有反映消費者的福利。

對于第二個問題，考慮這樣的拍賣機制：如果標的位于最低標的某個給定范圍內，則接受所有滿足這一條件的標。從這個拍賣機制中可以得出三個有用的結論：第一，上升標拍賣(即補貼額從較低的水平開始并逐漸提高，投標者選擇在什么補貼水平上接受COLR)可以產生合謀，即投標者為了提高補貼額相互勾結；其次，只要允許接受其他標的范圍足夠小，利用下降標拍賣機制將得到壟斷特許經營的結果，并且得到有效率的補貼額；最后，如果允許接受其他標的范圍充分大，下降標拍賣機制導致市場內競爭，但是會得到較高的補貼額。

到目前為止，對于具有內生市場結構的普遍服務拍賣機制的分析還不多見。根據目前已有的分析，能得出的結論似乎難以支持引入市場內競爭，其原因是：首先，市場內競爭將提高補貼額，因而市場內競爭的凈效應并不明確。值得注意的是，在很多文獻和政策討論中，常常將這個結論忽略了。其次，簡單的拍賣機制很可能得出低效率的市場結構，或者即使在很簡單的環(huán)境中，也會得出無效率的補貼水平。當然，在得到更加確切的結論之前，還需要做進一步分析。下面討論與普遍服務拍賣機制設計有關的三個問題。

歷史形成的非對稱性。大多數有關普遍服務拍賣機制的討論都似乎假設競爭者從一開始就已經建好了自己的網絡。顯然，這個假設只能在非常有限的環(huán)境下成立。但是在實際中，很多高成本地區(qū)已經由固網運營商提供服務，特別是能夠用現有的技術提供受到補貼的服務。盡管原壟斷運營者的建網成本非常高，但是一旦建成以后，邊際成本非常低，因此基于自建網絡設施的新進入者(如移動服務運營商)很難與原壟斷運營商展開競爭。所以在考慮普遍服務供給時，應該考慮到這種情況。

由不自建網絡設施的新進入者提供普遍服務。專家們普遍將松綁和分銷看成是進入普遍服務市場的最簡單的可行機制。如果利用這些機制，新進入者不必自建接入網和交換設備等網絡設施，而只需從現有運營商那里租用自己需要的網絡元素或需要的網絡，所以這些新進入者同樣有資格提供普遍服務并得到相應的補貼。持這種觀點有二個問題：第一個問題是一個與實際有關的問題，并且很可能是暫時存在的問題。在法庭上，利用前向長期增量成本租用松綁后的網絡要素正在受到現有本地電話運營商的挑戰(zhàn)，因此從這個意義上講，這些新進入者參與普遍服務的拍賣時，面臨著很大不確定性，它們不清楚將來能以什么樣的價格租用現有運營商的網絡。第二個問題是純理論上的。我們知道，使用拍賣機制的主要動機是因為成本的估計不可靠，因此如果新進入者需要租用現有運營商的網絡，則這種拍賣機制會面臨用代理模型計算普遍服務補貼所遭到的同樣批評。

最后，由于拍賣機制可以使現運營商與新進入者之間產生真正意義上的競爭，從這個意義上講，拍賣機制比用代理模型計算補貼的方法顯得更為激進一些，現有運營商甚至有可能被逐出市場。根據熟知的結果，將原運營商的資產移交給中標的新進入者(可以通過租賃，也可以買斷的方式)將會導致著名的第二個供應者問題，影響現有運營商進行特定資產投資或者改善網絡質量的激勵。

缺少組合拍賣。前面的討論以“競標者接受COLA所需要的最低補貼”作為基本前提，但是它定義并不是很清晰。首先，運營商的贏利水平一般隨著市場內競爭者的增加而減少；其次，不同服務地區(qū)之間有可能存在成本協(xié)同，因此運營商在某個給定的服務區(qū)域是否愿意在給定的補貼水平上提供服務與該運營商是否還為其他地區(qū)提供服務有關。實際上，這種成本協(xié)同性正是美國頻譜拍賣中使用同期上升標拍賣機制的主要原因。

從理論上講，解決成本協(xié)同問題只需要使用組合拍賣機制，即最后的配置由投標運營商根據對不同組合的需求而做出的標的決策決定。比如運營商1的標可以是，如果能夠在地區(qū)A和地區(qū)B中標，但沒有在地區(qū)C中標，則在地區(qū)A和地區(qū)B提供基本服務需要平均每條線路得到多少補貼。不難想象，這樣的拍賣會變得相當復雜。從理論的角度講，組合理論并不是和復雜，但是應用起來則顯得相當復雜，也就是說，在理論和應用之間存在著巨大的差異。經濟學家們目前正在努力將這種理論變成可以實際操作的機制。但是到目前為止，還只是對標準的拍賣機制做出了一些調整，比如為了考慮不同拍賣之間的協(xié)同性，可以考慮讓不同的標的物放在同一次拍賣中，以及撤消某個或勝標的可能性。顯然，在這個研究領域還有非常多的工作需要去做。

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