對中國電信改革的思考
作者:陳景國 215
引言
事實證明,如果電信在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)設(shè)施地位削弱了,就會制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。上個世紀(jì)70年代末、80年代初我國就有過這樣的教訓(xùn):國民經(jīng)濟(jì)要快速發(fā)展,但電信的供應(yīng)跟
不上需求,一時成了嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸!由于政府及時采取了得力措施:如跳躍式的技術(shù)引進(jìn),三個“倒一-九”的政策支持,實行高水平的初裝費(fèi)……,使電信很快擺脫了被動局面,進(jìn)入良性發(fā)展過程。從“七·五”、“八·五”、“九·五”一直到現(xiàn)在,獲得了世人矚目的穩(wěn)定的超常式發(fā)展。在20多年的時間里,國內(nèi)市場做大了,從網(wǎng)絡(luò)規(guī)模到用戶數(shù)量,我國都處在世界前列。在超常發(fā)展的同時,為了與國際接軌,為了直面加入WTO后的挑戰(zhàn),我國從20世紀(jì)90年代初就開始主動的、穩(wěn)妥地進(jìn)行電信體制改革。概而言之,我國的電信改革已跨越了三大步。
我國電信業(yè)改革歷程
第一步,1994年—1998年:初試體制改革,初見電信競爭。
1994年,中國聯(lián)通公司成立。郵電部獨(dú)家壟斷國內(nèi)電信市場的局面開始改變。雙壟斷寡頭的競爭使基本電信服務(wù)市場效率得到改進(jìn),在聯(lián)通公司進(jìn)入的移動通信市場,郵電部門大幅降低了入網(wǎng)費(fèi)和資費(fèi),但電信市場并沒有形成規(guī)模競爭。
第二步,1998—1999年:機(jī)構(gòu)改革和產(chǎn)業(yè)重組,第一次拆分中國電信。
1998年3月,政府機(jī)構(gòu)改革,在原電子部和郵電部的基礎(chǔ)上組建信息產(chǎn)業(yè)部,隨后電信業(yè)實現(xiàn)了政企分開。1999年2月,信息產(chǎn)業(yè)部決定對中國電信拆分重組,將中國電信的尋呼、衛(wèi)星和移動業(yè)務(wù)剝離出去。原中國電信拆分成中國電信、中國移動和中國衛(wèi)星通信公司等3個公司,尋呼業(yè)務(wù)并入聯(lián)通公司。此外,為強(qiáng)化競爭,政府又給網(wǎng)通公司、吉通公司和鐵通公司頒發(fā)了電信運(yùn)營許可證。現(xiàn)在國內(nèi)電信市場共有中國電信、中國移動、中國聯(lián)通、網(wǎng)通、吉通、鐵通和中國衛(wèi)星通信等7家電信運(yùn)營商,初步形成電信市場分層競爭格局。
第三步,2002年上半年:第二次大規(guī)模重組,第二次拆分中國電信。
為了進(jìn)一步“打破壟斷,公平競爭、優(yōu)化配置、加強(qiáng)監(jiān)管”,國務(wù)院決定對固定電信企業(yè)進(jìn)行重組整合。此次電信改革雖然涉及已有的多家電信運(yùn)營商,但重點仍然是針對中國電信集團(tuán)公司的,可以說這是第二次對其拆分。5月16日“中國電信集團(tuán)公司”和“中國網(wǎng)通集團(tuán)公司”正式掛牌,為這次市場重組劃上了一個階段性句號,重組后的各運(yùn)營商還需要調(diào)整和整合。
當(dāng)前的競爭格局
1、進(jìn)一步破除一股獨(dú)大的局面
這次重組整合后,我國電信市場份額隨之發(fā)生變化,中國電信領(lǐng)域已形成中國電信、中國網(wǎng)通、中國移動、中國聯(lián)通、中國衛(wèi)星和鐵通公司等六家基礎(chǔ)電信企業(yè)和4000多家增值電信、無線尋呼企業(yè)相互競爭的市場格局。中國移動首次成為我國最大的電信運(yùn)營商,新的中國網(wǎng)通將躍居第三,中國聯(lián)通下降到第四,余下的市場份額則由中國衛(wèi)星通信集團(tuán)和鐵通分食。而且,各電信企業(yè)的市場占有率均低于50%,沒有一家獨(dú)大的局面。如果按各公司現(xiàn)有的市場份額排名次,中國移動將首次成為我國最大的電信運(yùn)營商,業(yè)務(wù)收入占36.6%;新的中國電信集團(tuán)次之,占33.8%;新的中國網(wǎng)通集團(tuán)躍居第三,占17.2%;中國聯(lián)通下降到第四,占11.3%;中國衛(wèi)星和鐵通公司只占1.1%。雖然沒有出現(xiàn)一家獨(dú)大的局面,但從上述6家經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)運(yùn)營商市場份額看,第5名和第6名與前4名的差距仍然非常大。事實上中國鐵通和中國衛(wèi)星集團(tuán)公司目前的運(yùn)營勢力、市場份額和競爭能力都還不能與其他4家相比。所以,也有的專家將這次重組稱為5+1(衛(wèi)通)或4+2(鐵通和衛(wèi)通),認(rèn)為國內(nèi)電信市場將逐步形成以四大勢力接近的大型電信集團(tuán)公司為核心、一大批專業(yè)化的各類中小型企業(yè)為外圍的基本競爭形勢。
2、有意破除本地壟斷
據(jù)媒體報道,早在中國正式成為WTO成員的第二天,即2001年12月12日,國務(wù)院就批準(zhǔn)了中國電信南北分家的方案,提出了“打破壟斷,公平競爭、優(yōu)化配置、加強(qiáng)監(jiān)管”的指導(dǎo)方針,決定對固定電信企業(yè)進(jìn)行重組整合。我國這次實施的重組,兩大集團(tuán)公司仍擁有中國電信已有的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍,允許兩大集團(tuán)公司各自在對方區(qū)域內(nèi)建設(shè)本地電話網(wǎng)和經(jīng)營本地固定電話等業(yè)務(wù),雙方相互提供平等接入等互惠服務(wù)。南北兩部分按光纖數(shù)和信道容量分別擁有中國電信全國干線傳輸網(wǎng)70%和30%的產(chǎn)權(quán),以及所屬轄區(qū)內(nèi)的全部本地電話網(wǎng)。重組整合后的中國電信集團(tuán)和中國網(wǎng)通集團(tuán),是中國電信業(yè)兩家實力相當(dāng)?shù)墓潭娦胖黧w運(yùn)營企業(yè),雙方在全國均擁有完整的長途干線傳輸網(wǎng)和所屬地區(qū)完整的本地電話網(wǎng),具備平等接入、比較競爭的基礎(chǔ)條件,并具有本地電話、長途電話、國際電話和國際互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)。同時,南北可以競爭又可以滲透:新網(wǎng)通既有北方10省的電信資產(chǎn),又有全國先進(jìn)的IP骨干網(wǎng),且在掛牌前幾個月前就已在南方大城市“網(wǎng)進(jìn)”了1000座頂級寫字樓的電信業(yè)務(wù),就象“楔子”一樣打進(jìn)了新的中國電信的核心地區(qū)。另一方面,新的中國電信占有全國70%的電信資源,他可以利用資源優(yōu)勢向北方擴(kuò)張。
3、有利提高服務(wù)質(zhì)量
新的競爭局面形成后,用戶選擇電信服務(wù)余地大了,可以貨比三家。競爭對用戶是有利的,一方面可以享受更周到的電信服務(wù);另一方面,通過競爭可以由市場來調(diào)節(jié)電信資費(fèi),長話費(fèi)將進(jìn)一步下降。幾年前世界范圍內(nèi)一個流行一種說法,在電信資費(fèi)中的距離因素不再重要,所謂“距離趨于死亡”。這種說法在發(fā)達(dá)國家開始變?yōu)楝F(xiàn)實,但我國還沒有做到。通過重組和競爭,我國將加快向這一目標(biāo)前進(jìn)的步伐。
對我國電信改革的思考
1、過分拆分傳統(tǒng)電信公司未必是最佳選擇
從歐盟和美國的電信改革歷史看,兩者最大的區(qū)別之一是“處置”原有的傳統(tǒng)電信公司所采取的方式不一樣,結(jié)果也就完全不同了。在美國,首先通過法律手段對AT&T進(jìn)行拆分,每拆分一次,AT&T縮水一次,如今坐在美國長途通信市場第一把交椅的是WorldCom公司,而在無線市場,AT&T也只排位第三。如今的AT&T雖然仍是全球電信業(yè)里的“大腕”,但今非昔比,成了“瘦死的駱駝”。歐盟各國對傳統(tǒng)電信公司進(jìn)行改革時,采取溫和、寬容甚至保護(hù)的政策,在長達(dá)10-17(英國)的電信改革過程中,沒有一家傳統(tǒng)電信公司被拆分,相反少數(shù)國家,如意大利卻通過拆分市場份額較小的公司來加強(qiáng)傳統(tǒng)電信公司。結(jié)果歐盟傳統(tǒng)電信公司在改革中并未受到根本損害,競爭局面照樣形成。歐盟一批傳統(tǒng)電信公司從2001年開始走下坡,是3G牌照折騰的結(jié)果,與改革無關(guān)。
我國的電信改革如果以1994年中國聯(lián)通公司成立為起點,至今將近9年了。開始時只有中國電信與聯(lián)通公司兩家競爭,人們習(xí)慣將這種市場格局叫做“雙壟斷”,認(rèn)為是復(fù)制了英國90年代以前的競爭模式。1998年到2002年我國進(jìn)行的兩次重大電信改革與重組,很象是美國的改革模式,改革的重點對象是市場的傳統(tǒng)主導(dǎo)公司-中國電信。使中國電信就象當(dāng)年的AT&T一樣,市場規(guī)模越來越小,競爭力自然受到削弱。從表面上看,此次電信改革雖然涉及已有的多家電信運(yùn)營商,但重點仍然是針對中國電信集團(tuán)公司的。3年前的1999年2月,中國電信第一次遭到拆分重組。日前完成的第二次電信體制改革進(jìn)一步弱化了原中國電信集團(tuán)的市場地位,使其失去了曾經(jīng)擁有的″半壁江山″。2001年,中國電信雖然遇到了多年來不曾有過的業(yè)績滑坡,但仍然占中國整個電信市場業(yè)務(wù)收入的51%。新掛牌的“中國電信集團(tuán)公司”和“中國網(wǎng)通集團(tuán)公司”分別占原中國電信業(yè)務(wù)收入的33.8%和17.2%,新的中國電信集團(tuán)首次退至次席。
2、誰是國家隊?
早在1998年-1999年,當(dāng)時的中國電信面臨改組、“橫切和豎切”時,無數(shù)業(yè)內(nèi)人士和專家就在許多場合不厭其煩提出這么一些問題:面臨激烈的國際競爭,電信領(lǐng)域需不需要“國家隊”?支離中國電信,誰來當(dāng)“國家隊”?今天重提這個沉重的話題,可謂“老調(diào)重談”,可是這個話題是值得政府考慮的。雖說經(jīng)過當(dāng)前的改革,基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)里有多家運(yùn)營商,且沒有一家的市場份額超過50%。那么,重組后的幾家大型電信集團(tuán)公司是不是同為“國家隊”?如果同為“國家隊”,除聯(lián)通集團(tuán)公司外,其余均未獲得全業(yè)務(wù)許可證,總覺得不象“國家隊”;沒有全業(yè)務(wù)許可證,“國家隊”又如何實現(xiàn)彼此之間或與國外同行的同質(zhì)競爭?而且,我們目前面臨的國際環(huán)境與過去有很大的不同:過去我們不是WTO成員,真正參與國際競爭似乎離我們還有一段距離;如今我們已經(jīng)“入世”,我國政府承諾外資將逐步進(jìn)入我國電信市場。就是說,我國電信業(yè)已經(jīng)置于WTO的競爭環(huán)境中。相對我國目前的幾大基礎(chǔ)電信運(yùn)營商而言,那些身經(jīng)百戰(zhàn)的外國跨國運(yùn)營商就象“巨無霸”。在憑勢力說話的市場競爭中,我國現(xiàn)有的運(yùn)營商就是再過幾年恐怕也很難與“巨無霸”們抗衡。再說歐盟,歐盟之所以不輕易拆分傳統(tǒng)電信公司,就是繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)公司大而強(qiáng)的優(yōu)勢,同時改造其資本結(jié)構(gòu),幫助其增強(qiáng)活力和競爭力,使改制后的傳統(tǒng)公司仍然是各國的“國家隊”。歐盟15國1998年全面開放電信市場后,國不論大小,所受影響并不大??梢?,電信市場無論競爭如何激烈,不能沒有“排頭兵”,不能沒有“國家隊”。通過此次重組,有實力的中國電信運(yùn)營商在確保國內(nèi)市場、做大做強(qiáng)、爭做“國家隊”同時,可采取合資、購并、參股等方式適時進(jìn)入國際市場,積極參與國際競爭。
3、構(gòu)建全業(yè)務(wù)運(yùn)營商把握發(fā)展機(jī)遇
經(jīng)過1999年和2002年兩次大的電信體制改革,都是政府發(fā)動和強(qiáng)制推進(jìn)的,符合世界電信改革的潮流,是我國主動應(yīng)對WTO挑戰(zhàn)采取的重大舉措。但人們普遍關(guān)注的某些問題在這次改革中還是沒有觸及:目前全國只有中國聯(lián)通是全業(yè)務(wù)運(yùn)營商,傳統(tǒng)電信運(yùn)營商不允許經(jīng)營移動業(yè)務(wù)在WTO成員中是極少有的。此次重組,原來的中國網(wǎng)通是主要的受益者。中國移動集團(tuán)公司在改組中并沒有受到影響。中國移動電信市場完全由移動公司和聯(lián)通公司兩家“雙壟斷”,雖然固網(wǎng)公司(包括鐵通)也在一些城市經(jīng)營“小靈通”(PHS),但尚未形成大氣候,不足以成為上述兩家公司的競爭對手,事實上也不是一個層面的的競爭業(yè)務(wù)。人們有理由提出新的問題:象中國這樣的大國,政府主管部門頒發(fā)兩張移動經(jīng)營許可證就夠了嗎?另外,幾乎在世界所有國家,不允許原來的傳統(tǒng)電信運(yùn)營商經(jīng)營移動業(yè)務(wù)的少之又少……如果說,過去的中國電信在2G移動通信領(lǐng)域只能旁觀,那么3G就是一個很現(xiàn)實的問題。3G在國外曾被炒得“找不著北”,結(jié)果許多運(yùn)營商被套,負(fù)責(zé)累累,經(jīng)營慘淡。到現(xiàn)在為止,3G也沒有火起來,問題不是技術(shù),而是市場還不成熟,供求不應(yīng)期。這就說明,在技術(shù)和市場的關(guān)系方面,市場和需求是第一位的:市場驅(qū)動和刺激技術(shù)發(fā)展;新技術(shù)如果符合市場“呼喚”,則會催生新的市場。我國政府和制造商、運(yùn)營商對待3G的態(tài)度是積極的、理智的、穩(wěn)健和務(wù)實的,因而沒有出現(xiàn)“3G泡沫”。但現(xiàn)在面臨一個新選擇:一旦3G市場成熟,其發(fā)展規(guī)模就會很快壯大。如果政府對經(jīng)營固網(wǎng)的中國電信集團(tuán)和網(wǎng)通集團(tuán)給予經(jīng)營3G許可證,這些公司就在重組后得到了大發(fā)展的機(jī)遇。
4、能破除本地壟斷嗎?
破除本地壟斷,在世界上都是一個難題。美國從1996年一直到現(xiàn)在,出臺許多反本地壟斷的法律及強(qiáng)制性規(guī)定,見效不理想,本地壟斷仍然我行我素,其他公司進(jìn)入本地相當(dāng)困難。除美國外,其他國家也找不出真正實現(xiàn)本地競爭的例子。我國是否通過重組就能破除本地壟斷,就能實現(xiàn)本地業(yè)務(wù)競爭?人們還是表示擔(dān)憂,因為縱觀國外的經(jīng)驗和教訓(xùn),要做到這一點是非常不容易的,本地運(yùn)營商會頑強(qiáng)地阻擊,而且各公司還會利用本地資源優(yōu)勢進(jìn)行市場延申。如果真是這樣,南北方可以互到對方地盤經(jīng)營市話業(yè)務(wù)的規(guī)定會不會成為“紙上談兵”?另外,除了當(dāng)前新出現(xiàn)從南北兩家公司,其余公司如果要進(jìn)入這兩家范圍建本地網(wǎng),成本投入非常大,資本回收周期難以預(yù)測,投資風(fēng)險使其他公司進(jìn)入這兩家公司把持的本地市場望而卻步。
5、確保電信普遍服務(wù)
我國電信改革和重組后將面臨的一個實際問題,就是如何保證普遍服務(wù)。建立電信普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)寫進(jìn)《電信條例》,但如何貫徹落實卻不是那么容易的。過去,我國的電信普遍服務(wù)基本由重組前的中國電信提供。據(jù)稱,中國電信每年要為此項服務(wù)支出80-100億元。換句話說,原中國電信每年在普遍服務(wù)方面的虧損達(dá)80-100億元,重組后,如果仍然讓新的中國電信一家承擔(dān)普遍服務(wù)顯然是不合理的,也是不可能的。當(dāng)務(wù)之急,電信主管部門要會同政府財政部門就建立普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制和普遍服務(wù)基金機(jī)制形成框架意見,中國電信和中國網(wǎng)通應(yīng)配合政府就成本問題有一個合理的、科學(xué)的、令人信服的說法。在法規(guī)方面,也應(yīng)該明確定義現(xiàn)階段我國普遍服務(wù)的目標(biāo),普遍服務(wù)的承擔(dān)者、實施者和提供者。
6、確保網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)
網(wǎng)間互聯(lián)一直是困擾我國通信質(zhì)量的一個棘手的問題,雖然信息產(chǎn)業(yè)部早就意識到,并制定了《電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》。但是在實際操作中,由于各電信公司之間的惡性競爭,使得網(wǎng)間互聯(lián)規(guī)范很難得到認(rèn)真執(zhí)行。
自中國聯(lián)通問世以來,網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)凸現(xiàn)出來。比如,手機(jī)用戶發(fā)送中文短消息服務(wù)受寵后,在許多地方還只能在同一網(wǎng)絡(luò)間進(jìn)行,移動、聯(lián)通手機(jī)不能互發(fā),互聯(lián)互通再一次受到挑戰(zhàn)。
在中國,網(wǎng)間互聯(lián)問題還有其他的形式,比如有的主導(dǎo)電信企業(yè)不積極提供互聯(lián)需要的管道、電路等必要的基礎(chǔ)電信設(shè)施;有的企業(yè)對國家批準(zhǔn)已啟動的互聯(lián)所需的號碼,找種種理由拖延做數(shù)據(jù),使要求互聯(lián)的一方無法開業(yè)務(wù);網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)后,個別主導(dǎo)企業(yè)網(wǎng)間中繼設(shè)備過少,不適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要,而且增加中繼難,造成通信不暢。
目前中國電信業(yè)互聯(lián)互通問題之所以如此突出,大部分是人為造成的。對于一個WTO成員來說,為競爭者提供網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)是主導(dǎo)運(yùn)營商的基本義務(wù)。經(jīng)過此次重組,網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)更加復(fù)雜了。為了使復(fù)雜的問題得到解決,政府管制機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮市場監(jiān)管職能,執(zhí)法上要嚴(yán)格公正。運(yùn)營商一定要調(diào)整觀念,堅決按照WTO的關(guān)于網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的規(guī)則和信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于《電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》辦事,共同營造一個公平透明的競爭環(huán)境。
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